Kállai Ernő:

A kisebbségi ombudsman lehetőségei napjainkban[1]

Amikor a hivatalban lévő országgyűlési biztosok kezdeményezésére létrejött ez a mai konferencia, lehetőség nyílott arra, hogy én is átgondoljam, mi is történt az elmúlt 12 évben, egy még viszonylag fiatalnak mondható intézmény életében. Az elmúlt hetek során azonban azzal kellett szembesülnöm, hogy nagyon kevés, mély, elemző anyag jelent meg a kisebbségi biztos tevékenységéről. Ezen csekély számú komoly írás mellett leginkább csak olyanokat találtam, amelyek vagy a gyakorlattól elrugaszkodott elméleti fejtegetésekbe bonyolódnak, vagy pedig valamiféle durcás önmegvalósításként fogalmaznak meg véleményt.

Mindezek miatt is úgy gondolom, itt az ideje, hogy számot vessünk ezekkel a kérdésekkel, és felhívjuk a szakma figyelmét is arra, hogy bizony eltelt 12 év, és érdemes lenne foglalkozni ezzel a témával.  Természetesen mostani gondolataim csak vitaindítónak, az érdekesebbnek tűnő kérdések első megfogalmazásának tekinthetőek.

Ha visszatekintünk az elmúlt néhány évre, az ombudsmani intézmény eltelt 12 évét egy olyan meghatározó időszaknak tekintem, mint egy ember életének első szakaszát, amely nem más, mint a gyermekkor. Miről is szól ez a születés utáni időszak? Az új jövevény ekkor eszmél rá a nagyvilágra, teszi meg az első bátortalan, majd egyre magabiztosabb lépéseit, ekkor sajátítja el az alapkészségeket, majd kezdi ennek határait is próbálgatni. Átesik néhány dackorszakon, és természetesen ekkor érik az első csalódások is a felnőttekkel kapcsolatban. Azt hiszem ugyanez történt a kisebbségi biztos intézményével is az elmúlt 12 évben.

 A rendszerváltozás környékén megindult az az elméleti vita, amit mindenki jól ismer, aki ebben a szakmában, vagy ezen a területen dolgozik. Már régóta kialakult a jog területén az az elméleti keret, az az elméleti gondolkodás, ami az ilyen típusú intézményekre vonatkozik. Tudjuk, hogy a polgári berendezkedésű alkotmányos rendszerekben jogi követelményként jelenik meg az igény a közigazgatás törvényességének külső ellenőrzésére. Ezt minden államban különböző módon próbálják megoldani. A jogállami minta nagyon sokáig a bírói kontroll volt, a népi demokráciákban az ügyész felügyeleti rendszerét tették általánossá, és úgynevezett „harmadik utas" megoldásként nagyon sok illetve egyre több helyen jelentkezett az ombudsman intézménye is. Ezen intézménynek a kimunkálása ebben a régióban nem igazán volt az alkotmányos fejlődés része. Mindenki által ismert, hogy az első próbálkozást 1987-ben, a lengyel állampolgári jogok ügyvivőjeként megjelenő tisztség jelentette.

Így a rendszerváltozás idején nagyon sok vita bontakozott ki az ombudsmani intézmény szükségességéről hazánkban is, és bár abban mindenki egyet értett, hogy szükség van az erre a jogvédő szervre, abban a kérdésben azonban, hogy ennek milyen tartalma legyen, már megoszlottak a vélemények. Nem is beszélve az úgynevezett külön biztosok intézményéről, így a kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézményéről is. Abban azért sikerült megegyezni a hosszú vajúdás után a megszülető törvényben, hogy ez egy olyan tisztség legyen, amelyet a Parlament választ, az állami és más szervektől független intézmény, és feladata természetszerűleg az állami tevékenység törvényes, igazságos és méltányos működésének elősegítése, úgynevezett kemény jogi beavatkozások nélkül.  Ez utóbbi nem jelent mást, mint hogy igénybe tudja venni a parlament és a nyilvánosság segítségét, vizsgálatokat tud folytatni, kezdeményezni, illetve azokra tud felhívni. Bár sokan foglalkoztak azzal a gondolattal is, és később is próbálták elemzés tárgyává tenni, az ombudsmanok intézménye nem lett kollegiális szerv, hanem önálló biztosokat választ a Parlament, akik nincsenek egymásnak alá-, fölérendelve.

A törvény, amely rendkívül sok nyitott kérdést hagyott, meglehetősen nehezen kezdett el működni, mivel az első biztosokat is csak évek múltán sikerült megválasztania az országgyűlésnek. Már ekkor is az a fajta jelölési procedúra zajlott, amely mind a mai napig végigkíséri az ombudsmanok választását, amikor is a köztársasági elnök kontra politikai pártok és különböző szakmai és egyéb érdekek mentén próbálják kiválasztani az erre leginkább alkalmasnak tartott személyt. Mindenesetre az első ombudsmanok megválasztása, és az első kisebbségi ombudsman megválasztása egy olyan helyzetet teremtett, amit nyugodtan nevezhetünk „tabula rasa"-nak, ami mint kényszerhelyzet azonban komoly lehetőséget biztosított a működés kereteinek a kialakítására is.

Ki kellett tehát alakítani a működés kereteit, részben a többi ombudsmannal közösen, részben úgynevezett saját „jó gyakorlatokra" is szükség volt, saját ötletekre, saját tudásra is ezen a területen. Meg kellett fogalmazni a problémákat és fel kellett mérni a lehetőségeket, ki kellett alakítani az intézmény arculatát. Kezdetben elsősorban az ügycsoportok kezdtek körvonalazódni, és a kisebbségi ombudsman gyakorlatában is megjelentek azok a legfontosabb területek, amelyeket gyakorlatilag nem pontosan határozott meg a jogszabály. Van ugyan utalás a kisebbségi törvényre, hogy az ott megfogalmazott jogok megsértése, illetve alkotmányos visszásság esetén van lehetőség a fellépésre. Ez utóbbit az elmélet mind a mai napig meglehetősen nagy vehemenciával elemzi, azaz hogy mit is jelent az alkotmányos visszásság, de még mindig nem jutott nyugvópontra a kérdés Így az első kisebbségi ombudsmannak meg kellett teremtenie ezen intézmény kereteit, formáját is. Ennek alapján kialakult az úgynevezett klasszikus kisebbségi jogok és jogsértések azon csoportja, amelyek konkrét ügyekben jelentkeztek - mint a kisebbségi önkormányzatok, a nyelvhasználat, vagy a kisebbségi oktatás témaköre -, és megjelentek azok az elvi jellegű jogalkotási kezdeményezések is, amelyek a választási rendszerrel, a parlamenti képviselettel, vagy a kisebbségeket érintő hasonló kérdésekkel foglalkoztak.

Az első pillanattól kezdve megjelent egy speciális kérdés is: a cigány kisebbség problémái, amelyek nem mindig a klasszikus kisebbségi jogok sérelmét jelentették, hanem gyakran szociális problémákat, amelyeket át-átszőtt az egyedi és intézményes diszkrimináció. Felvetődött az a kérdés, hogy mennyiben alkalmas a kisebbségi törvény arra, hogy segítsen a cigányközösség problémáin, továbbá hogy mit tehet az ombudsman ebben az esetben. A válasz természetesen az, hogy a kisebbségi törvény nem arról szól, hogy a roma közösség speciális problémáival foglalkozzon, de az ombudsmannak mégis vállalnia kellett azt a feladatot, hogy a tág értelemben vett alkotmányos és kisebbségi jogi visszásságok ellen fellép. Így szükség esetén a kisebbségi jogokon kívül más jogokra hivatkozott a cigány kisebbség érdekében: emberi méltósághoz, szociális biztonsághoz fűződő jogok, gyermekek jogai, speciális kisebbségi jogok. Megítélésem szerint az első ombudsman nagyon jól találta meg ennek a formáit.

Nagyon fontos kérdés lett a diszkrimináció tilalmának kérdése, amely ekkor még a magyar hatályos jogban igen csak kimunkálatlan volt, így az intézményban folyó elméleti munka tette lehetővé azt, hogy ezen a területen is komoly jogfejlesztő tevékenység valósuljon meg. Tevékenysége kezdetén az ombudsman az elemzések szerint sokáig úgy érvelt, hogy egy eset csak akkor tartozik a kisebbségi ombudsman hatáskörébe, ha a kisebbségi csoport tagját vagy tagjait éri kisebbséghez tartozásuk miatti sérelem, később azonban ez a megközelítés egy komoly jogfejlődésen esett át. Ennek fényében az olyan esetek, amelyekben nem vetődik fel az etnikai vagy szociális kérdés, elvileg nem tartoztak volna a kisebbségi ombudsman tevékenységi körébe. Ennek ellenére, egy komoly fejlődési út végén eljutott odáig, hogy 2000 őszén átfogó antidiszkriminációs törvényjavaslat került kidolgozásra az ombudsmani hivatalban, amely az ECRI-ajánlás, illetve az EU-irányelv alapján antidiszkriminációs irányba kívánta módosítani a kisebbségi ombudsman hatáskörét. Akkor is úgy gondoltam, és most is úgy gondolom, hogy ennek az elvetése a jogalkotók részéről igen jelentős tévedés volt. Véleményem szerint a jövő azt fogja bizonyítani, hogy a kisebbségi biztosnak komoly szerepe van az antidiszkriminációs jog területén.

Emellett az ombudsman munkájában egyedi ügyekben széleskörű, jogilag nem kategorizálható, úgynevezett közvetítő szerep is hangsúlyossá vált, amely a panaszos és a hatóságok, közszolgáltatók közötti konfliktus megoldásában, a mediáció, a kiegyezés lehetőségének  keresésével sokat segített abban, hogy helyi ügyekben megoldások szülessenek.

A konkrét panaszügyek megoldása, illetve a jogalkotásban való részvétel mellett átfogó vizsgálatok is indultak, összesen hét esetben az első 12 év alatt, amelyek hosszabb távra mutató, általános jellegű megállapításokat, eredményeket tartalmaztak, és nagyban hozzájárultak egy-egy részterület átfogó megismeréséhez, illetve tartalmaztak olyan jogalkotási javaslatot, amelyeken, jó esetben,  a jogalkotók is elgondolkodtak.

Összességében, hivatali elődöm, különösen az első hivatali ciklusában nagyon sokat tett az ombudsmani intézmény hazai meghonosításában. Kialakította a hivatali és hatásköri kereteket, felfogása szerint az ombudsman egy neutrális személy, szerepfelfogása nem a jogvédői, inkább a bírói szerepfelfogáshoz állt közel, s megtalálta azt az egyensúlyt, amely a hivatalos szervek, illetve a sérelmet szenvedett panaszosok között, illetve a kisebbségi közösségek között próbált valamiféle egyensúlyt és békét teremteni. Megítélésem szerint az utolsó években a politika meglehetősen mostohán bánt a kisebbségi kérdésekkel, háttérbe szorítva kezelte a kisebbségi ügyeket, és úgy tűnt, hogy a kezdeti lendület bizonyos csalódásba fordult át. A tizenkét év után a bekövetkező váltás mindenképpen szükségszerűnek tűnt, és reményeim szerint egy új fejlődési korszak kezdetét jelenti.

Visszatérve az előadásom elején használt hasonlathoz, mely szerint az első 12 év az ember életében a gyermekkor, az elkövetkező időszak, a következő 6 évben a gyermekkorból való kilépés szakaszának, a serdülő kornak kell következnie. Ez egy meglehetősen izgága, gyakran lázadó időszak. Ebben a korban felgyorsul a fejlődés, teljesen új területeket ismer meg és próbál ki a felnövekvő egyén, és meglehetős lázadással reagál, ha a felnőttek, meggyőződve saját zsenialitásukról, csak a régi, megszokott, változtatásra képtelennek tűnő szemléletüket szeretnék elfogadtatni az új gondolatokkal és világmegváltó, új lendülettel jelentkező ifjúra.

 Én sem ígérhetek mást az elkövetkezendő évekre. Szeretnék egy új keretet és új lendületet adni mindannak, ami eddig jónak bizonyult.

 Elkerülhetetlennek tűnik számomra a hatáskör újragondolása. A faji és etnikai alapú diszkrimináció egyik legfőbb helyszínét a magánvállalkozások jelentik. Diszkriminálhatnak hátrányos helyzetű csoportok tagjait, a munkavállalás, bizonyos előléptetési gyakorlat, a vendégek megválasztása vagy egyéb más területen. A diszkriminációs esetek döntő többsége ezen a területen zajlik. Az ombudsman az elmúlt évek során közvetett módon megpróbálta befolyásolni a magánszféra szolgáltatóinak ügyfélválasztási és egyéb, a munkáltatók alkalmazási gyakorlatát, tudvalevőleg, hogy a magánszféra területére a jogalkotó nem biztosított hatáskört. Az ombudsman azt a lehetőséget használta ki, hogy az állami szférán keresztül közvetetett módon próbálta befolyásolni a magánszférát, és olyan gyakorlatot alkalmazott, hogy a magánszférát ellenőrző állami szférát vizsgálta, ellenőrizte, és ezáltal próbálta indirekt módon befolyásolni a magánszféra működését, harcolni a diszkriminatív jelenségekkel szemben.

Azt hiszem, ez egy úttörő jelentőségű ötlet volt, de ennyi év után a jogalkotónak is rá kell arra döbbennie, hogy változtatásra érett ez a meglehetősen álságos gyakorlat. Szükséges a hatáskör újragondolása, hogy a faji alapú diszkrimináció területén a kisebbségi ombudsman hatékony eszközök és lehetőségek birtokában léphessen fel. Ennek érdekében már egy tervezet készült, megszövegeztük azokat a változtatási javaslatokat, amelyek elengedhetetlennek tűnnek a társadalom tényleges, diszkriminációmentes működéséhez fűződő érdekek miatt. Ezt a tervezetet már megkapták a parlamenti pártok, és egyelőre mélyen hallgatnak róla. Ez a fajta kivárás azonban éppen olyan magatartásra sarkall engem is, mint a kamaszokat. Biztosak lehetnek abban, hogy nem hagyom magam lerázni és egyre inkább elszántabb leszek ezen a területen is.

Említenék néhány más területet, is ahol úgy gondolom, hogy feltétlenül szükséges az, hogy valami új színt hozzunk a kisebbségi ombudsman működésében. Teljesen új viszonyt kezdtem kialakítani a kisebbségi közösségekkel is, új keretet adva ennek az együttműködésnek.

Az én ombudsmani szerepfelfogásom szerint már nem tartom elégségesnek a politika és a kisebbségek közötti semleges közvetítő szerepet, nyíltam vállalom a kisebbségi identitással rendelkező emberek harcos szószólójának a feladatát. Ezért hívtam létre hivatalba lépésem után a kisebbségi önkormányzati vezetők egyeztető fórumát, a szándékosan és szimbolikus módon elnevezett „II.  Kisebbségi Kerekasztalt". A közösen kialakított álláspontok, a közös fellépés úgy érzem máris felkavarta egy kicsit az állóvizet, és gondolkodásra késztette a kisebbségi politika utóbbi években kicsit elkényelmesedett szereplőit.

Egyik szimbolikus cél, persze sok minden más mellett, a kisebbségek parlamenti képviseletének a kérdése. A politika mondhatja azt, hogy legyen a kisebbségeknek parlamenti képviselete, mondhatja azt is, hogy másképp legyen, vagy esetleg azt, hogy tévedett a 90-es évek elején, és ez egyáltalán nem szükséges. De nem folytathatja tovább azt, hogy hitegeti a kisebbségi közösségek tagjait, mert ennyi év után megfogalmazódik a kérdés, hogy ki hisz el akkor bármit is.  Tudjuk, nagyon sok éve szó van már a kisebbségek parlamenti képviseletéről, és én azért fogok küzdeni, hogy a politikai élet szereplői mondjanakk már valamit. Ismétlem, lehet azt is mondani, hogy nem kell parlamenti képviselet, csak akkor vállalni kell ennek az ódiumát, ki kell mondani, ki kell állni és el kell magyarázni, hogy miért nem és azt is, hogy miért tévedtek a 90-es évek elején, amikor ilyen jellegű szabályokat alkottak.

Fontosnak tartom az ilyen jelképes aktusokon kívül azt is, hogy ki kell lépni abból az elszigeteltségből, amit a Nádor utca jelent. Ilyenkor mindig az jut eszembe, amikor  kisebbségkutatóként dolgoztam, sokan gúnyolódva úgy hívtak minket, hogy az „Úri utcai kisebbségkutatók", mivel ott volt az intézetünk székhelye. Rendkívül fontosnak tartom, hogy a kisebbségi ombudsman intézményét közelebb vigyük az emberekhez. Igyekszem tudatos kommunikációs stratégiát kialakítani, amelyben az ombudsman és a kisebbségi ügy ismert, és reményeim szerint elismert közbeszéd tárgya lesz a társadalomban. Ennek részeként szükségesnek tartom, hogy ez az intézmény is elfoglalja egyre intenzívebb, a mostaninál még nagyobb és komolyabb helyét a tudományos életben, az oktatás és a képzés területén, sőt a médiában is. El kell menni az emberekhez.

Előkészületben van ezért egy együttműködési megállapodás, hogy egyre több vidéki helyszínen tudjuk biztosítani a személyes panaszfelvételt, a segítség lehetőségét. A jövő évtől olyan országjárásra indulok, ahol különböző regionális rendezvények segítségével próbálok egyre mélyebb kapcsolatot teremteni a legtöbb kisebbségi közösség tagjaival, vezetőivel. Végül olyan új típusú, a tudományos élet szereplőit és módszereit is bevonó átfogó vizsgálatokra van szükség, amelyek új területeken és új módszerekkel vizsgálják a kisebbségi közösségek és a többségi társadalom együttélését.

Úgy érezem, az elmúlt néhány hónap tapasztalatait is mérlegelve, eléggé harcos időszak következik. Még megválasztásom előtt a bizottsági meghallgatáson, meglehetősen pimaszul, azt ígértem a politikusoknak, hogy ha megválasztanak, állandóan ott leszek, hogy csípjem a szemüket, mint a szappan. Mivel úgy látom, hogy erre igen nagy szükség van, most sem ígérhetek mást.

[1]  A 2007. december 3-án, „Az ombudsman intézménye és az emberi jogok védelme Magyarországon"

című tudományos konferencián elhangzott előadás szerkesztett változata