Beszámoló
a
nemzeti és etnikai
kisebbségi jogok
országgyűlési biztosának
tevékenységéről
2001. január 1. - december 31.
Tartalom:
Bevezető
A
2001. év a kisebbségi jogok tükrében
I. A kisebbségi önkormányzati rendszer
1. A kisebbségi önkormányzati
rendszer dilemmái és a kisebbségi törvény módosításának kudarca
1.1. 2002 a "választások éve"
1.2.
Megválaszolatlan kérdések a kisebbségi autonómia kapcsán
2.
A kisebbségi önkormányzatok törvényességének ellenőrzése
2.1.
A testületi működés dokumentálásának problémái
2.2.
A jegyző szerepe az ellenőrzési folyamatban
2.3.
Az együttműködési megállapodások törvényessége
2.4.
Egy szokatlan "eset": a kisebbségi önkormányzat feloszlatásának
különös oka
3. A
települési önkormányzatok ellenőrzésére hivatott állami szervek közötti
"munkamegosztás"
4.
A kisebbségi önkormányzatok névválasztási joga
5.
Az összeférhetetlenség problematikája a kisebbségi önkormányzatok esetében
5.1.
Az összeférhetetlenségre vonatkozó jogszabályi rendelkezések és a kisebbségi
biztos "joggyakorlata"
5.2.
A bírói joggyakorlat ellentmondásossága
6.
Egy speciális önkormányzati feladat: a természeti katasztrófák kezelése
II. Az oktatás mint a kisebbségi politika stratégiai kérdése
1. Az együttdöntési jogokkal
kapcsolatos panaszok az oktatás területén
2.
A cigány gyermekeket érintő oktatási diszkrimináció
2.1.
Diszkriminációs formák
2.1.1.
A cigány gyermekek elkülönített oktatása az iskolák között kialakuló szelekció
eredményeként
2.1.2.
A cigány gyermekek elkülönítése az iskolán belüli szelekció alapján
2.1.3.
A cigány gyermekek speciális (kisegítő) iskolai oktatása
2.1.4.
A cigány gyermekek magántanulóvá nyilvánítása
2.2.
Oktatási diszkriminációt sérelmező panaszok
2.3.
Általános következtetések, javaslatok
2.3.1.
Az antidiszkriminációs jogalkotási folyamat felgyorsítása
2.3.2.
A cigány kisebbségi oktatás tartalmi szabályozásának újragondolása
2.3.3.
A multi- és interkulturális oktatás fejlesztése
3.
Tájékoztató "A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok érvényesülése a felsőoktatásban"
című jelentésről
3.1.
Bevezetés
3.1.1.
A vizsgálat megindítása
3.1.2.
A vizsgálat célja
3.1.3.
A vizsgálat módszerei
3.1.4.
A vizsgálat tárgykörei
3.2.
A nemzetiségi felsőfokú oktatás kérdései
3.2.1.
A nemzetiségi pedagógusképzés
3.2.1.1.
Problémák a nemzetiségi közoktatás területén
3.2.1.2.
Anyanyelvű pedagógusok képzése
3.2.1.3.
Felvételi a nemzetiségi pedagógusképző intézményekbe
3.2.1.4.
Finanszírozási kérdések
3.2.1.5.
A nemzetiségi pedagógusképzés a hallgatók szemszögéből
3.2.2.
A nemzetiségi pedagógusképzés a hazai kisebbségek anyaországi kapcsolatának
tükrében
3.2.3.
Anyanyelvi vendégtanárok részvétele a magyarországi nemzetiségi
pedagógusképzésben
3.2.4.
A külföldön folytatott tanulmányok magyarországi elismerése
3.2.4.1.
A nemzeti vagy etnikai kisebbségi hallgatók jogai
3.2.4.2.
A jogszabályi környezet
3.2.4.3.
Nemzetközi áttekintés
3.2.5.
A kisebbségi nyelvekből való vizsgázás lehetőségei
3.3. A
pedagógushallgatók felkészítése a cigány gyermekek oktatására
3.3.1.
A pedagógusképző intézményekben tanuló hallgatók tájékozottsága és
felkészültsége a cigány gyermekek oktatására és a cigány kisebbségi oktatási
program megvalósítására
3.3.1.1.
A kutatások alapján megállapítható tények
3.4.
A vizsgálat megállapításainak összegzése, kezdeményezések, javaslatok
3.4.1.
A nemzeti kisebbségeket érintő kezdeményezések, javaslatok
3.4.2.
A roma kisebbséget érintő kezdeményezések, javaslatok
3.5.
A felsőoktatási vizsgálatunkkal kapcsolatos reakciók
3.6.
Jogalkotási javaslataink, ajánlásaink utóélete
III. Még egyszer a "gyűlöletbeszéd"-ről
1. A kisebbségi biztos
"találkozási pontjai" a "gyűlöletbeszéddel"
2. Mi
is az a "gyűlöletbeszéd", és miért veszélyes a társadalomra?
3. A
közszereplők különös felelőssége
4. A
közösség elleni izgatás alkalmazásával kapcsolatos problémák
5. A
véleményszabadság határai
6. A
jogalkalmazó dilemmái
7.
Gyűlöletbeszéd a médiában
7.1. A
"pándi ügy"
7.2.
Egy szélsőjobboldaliságáról ismert rádióműsor gyakorlata és elmarasztalása
7.3. A
bűnügyi tudósításokkal kapcsolatos ügyeink
7.4. A
közösség jogi védelmének alternatív lehetőségei
7.5.
Hogyan kezelendő a sajtó útján közölt "gyűlöletbeszéd"?
7.6. A
kisebbségi biztos megoldási javaslata
7.7.
Kodifikációs javaslatunk
IV. "Maladministration" (Visszásságok a közigazgatásban, a rendvédelmi és egyéb szerveknél)
1. Bevezetés
2.
A lakóhely szabad megválasztásához fűződő jog a gyermek jogok tükrében
2.1.
A lakcímbejelentésről
2.2.
A gyermekek iskoláztatásáról és védelméről
3.
A büntetés-végrehajtással kapcsolatos panaszok
4.
A rendőrség munkájával kapcsolatos panaszok
5. A
szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos ügyek
6.
A rendszeres szociális segélyezéssel kapcsolatos sajátos problémák
7.
A 2001. évi népszámlálás során feltárt visszásságok
8.
Bürokratikus vonások a közalapítványi támogatás rendszerében
9.
Kisebbségi jogok kontra adatvédelem?
V. A kisebbségi biztos és a jogalkotás
1. A jogszabály-előkészítés mint a
kisebbségi jogok érvényesítésének sajátos "csatornája"
2. Az
egyes jogszabályokkal kapcsolatos véleményezési, javaslattételi tevékenységünk
bemutatása
2.1. A
"kárpótlás" fogalma körüli viták
2.2.
Az ún. "nyelvtörvény" véleményezésével kapcsolatos feladatunk
2.3.
Újabb jogi eszköz a foglalkoztatási diszkrimináció ellen
3. A
kisebbségi ombudsman és az antidiszkriminációs jogalkotás ügye
4. A
2001. évi antidiszkriminációs konferenciánk bemutatása
4.1.
Adam Tyson előadása
4.2.
Alain Chabalais előadása
4.3.
Bob Purkiss előadása
4.4.
Összefoglaló
5.
Egyes társadalmi szervezetek véleménye a Btk. 269.§-ának módosításáról
5.1. A
Raoul Wallenberg Egyesület álláspontja
5.2. A
MAZSIHISZ megkeresése
5.3. A
Magyar Orvosi Kamara sajátos érdekei
VI. Az ombudsman és munkatársai
programjainak bemutatása
VII. Függelék
1. melléklet: Az adatvédelmi
biztossal közösen kialakított állásfoglalásunkat tartalmazó tájékoztató
I. A
nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás nyilvántartásának általános szabályai
II. A
települési és a kisebbségi önkormányzatok működése során keletkezett közérdekű
adatok kezelésére vonatkozó szabályok
III. A
települési és a kisebbségi önkormányzatok együttműködésének adatvédelmi
kérdései
2.
melléklet: A költségvetési törvény módosítására tett javaslatunk
3.
melléklet: Az ún. "nyelvtörvénnyel" kapcsolatos jogi szakvélemény
4.
melléklet: Jogszabálymutató
VIII. Részletes statisztika
(táblázatok, grafikonok)
I.
A kisebbségi önkormányzati rendszer
1. A kisebbségi önkormányzati rendszer dilemmái és a kisebbségi törvény módosításának kudarca
Ez év őszén harmadik alkalommal kerül sor a kisebbségi önkormányzati választásokra. Erre az eseményre figyelemmel kénytelenek vagyunk átlépni a hagyományos értelemben vett beszámoló műfaji korlátait, és nemcsak a tevékenységünkről kívánunk számot adni, hanem fel kell hívnunk a figyelmet a választások kapcsán várható visszaélések veszélyére is.
1.1. 2002 a "választások éve"
Az 1998. évi országgyűlési biztosi beszámolóban már részletesen szóltunk azokról a visszásságokról, amelyeket az előző kisebbségi önkormányzati választásokon tapasztaltunk. Tájékoztattuk az Országgyűlést a hozzánk érkezett jelzésekről, illetve konkrét panaszokról, amelyek szerint a megválasztott kisebbségi önkormányzati képviselők közül sokan valójában nem tartoznak az adott közösséghez. Volt akit vélhetően csak azért választottak meg, mert neve a betűrendes felsorolás miatt elöl állt a szavazólapon. E képviselőknek nem volt semmilyen személyes kötődésük az adott kisebbséghez, csupán azért indultak e közösség jelöltjeként, mert így volt esélyük a mandátum megszerzésére.
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv.) normatív alapelve az önazonossághoz való jog. A szabad identitásvállalás elvéből következően a kisebbséghez tartozás alapja nem a külvilág vélekedése, hanem az egyén önkéntes, belső vállalása. Emiatt jogilag nem kérdőjelezhető meg annak nyilatkozata, aki magát valamely kisebbségi közösség tagjának vallja. A hatályos választójog a kisebbségi önkormányzati választáson jelöltként való részvételt nem köti a nemzetiséghez tartozáshoz, ebből következően bárki dönthet úgy, hogy akár ciklusról ciklusra más közösség "színeiben" kísérli meg a mandátumszerzést.
Álláspontunk szerint nem engedhető meg, hogy politikai vagy gazdasági érdekek által vezérelve bárki választási ciklusonként váltogassa identitását, mert ez egyértelműen joggal való visszaélés és a speciális kisebbségi jogok lejáratása.
A múlt évben több kisebbségi önkormányzat is segítségünket kérte, mert a testület nem tudott együttműködni az adott közösséghez nem tartozó, hagyományait, kultúráját, nyelvét nem ismerő képviselővel. E konfliktusok a kisebbségi közösségek képviseletének ellátását veszélyeztették, mert egyes kisebbségi önkormányzatok - a tagok közti ellentétek kiéleződése miatt - már a feloszlást fontolgatták.
A panaszosokat arról kellett tájékoztatnunk, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselőt kizárólag akkor lehet mandátumától megfosztani, ha a bíróság jogerősen eltiltotta a közügyek gyakorlásától vagy cselekvőképességének hiánya miatt gondnokság alá helyezte. Az egyetlen segítség, amit az ilyen esetekben nyújthattunk, hogy közvetíteni próbáltunk a felek között.
Ezek az ügyek arra világítottak rá, hogy az őszi választás alkalmával már nem csupán a jogalkalmazás során kínálkozó "kiskapuk" kihasználása várható, hanem a jogi szabályozás hiányosságai a kisebbségi önkormányzati rendszer legitimációját veszélyeztetik. Jelenleg csak elhatározás kérdése, hogy az őszi választás alkalmával tömegesen kerüljenek "szimpatizánsok" a kisebbségi önkormányzatokba, kiszorítva ezáltal a közösség valódi elfogadottságot élvező tagjait.
A problémát jól érzékelteti, hogy a szabályozás nemcsak törvényi szinten nem megfelelő, hanem még az Alkotmány is ellentmondásosan fogalmaz a kisebbségek önkormányzáshoz való joga kérdésében. Egyrészt rögzíti, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre, vagyis e testületek megalakításának jogát a kisebbségi közösségek számára biztosítja. Másrészt kimondja, hogy a Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak - a megfogalmazásból következően tehát nemcsak a kisebbségi közösség tagjainak - joga van ahhoz, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és választó legyen.
A kisebbségek önkormányzáshoz való alkotmányos jogának érvényesülése érdekében szükségesnek tartjuk, hogy a jogalkotó valamilyen jogtechnikai megoldással az aktív választójog gyakorlását lehetőség szerint a kisebbségi közösség tagjai számára biztosítsa. Megoldást kell találni arra, hogy az adott kisebbséggel azonosságot érző választópolgárok szavazzanak a jelöltekre.
Abban a kérdésben, hogy a kisebbségi joganyag - ezen belül a választójogi szabályozás - átfogó módosítása szükséges, egyetértés alakult ki a politikai döntéshozók és a kisebbségi közösségek között.
A kodifikációs munkálatok előkészítésére az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága 1998. októberében eseti bizottságot hozott létre. Az eseti bizottságban valamennyi parlamenti párt helyet kapott és szakértőként közreműködtek az országos önkormányzatok, valamint az érintett tárcák és hivatalunk munkatársai, képviselői is.
A bizottsági munka gyorsítása érdekében az 1999. évi országgyűlési biztosi beszámolóban közzétettük normaszövegszerűen megfogalmazott javaslatainkat. Az eseti bizottság számos, általunk kidolgozott rendelkezéssel egyetértett, azonban végül nem az egységes szabályozás koncepcióját fogadta el, hanem a Nektv. módosítása és egy új, kizárólag a választójogi anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvény megalkotása mellett döntött.
A bizottság 2000. június 7-én befejezte munkáját. A kidolgozott törvényjavaslatok álláspontunk szerint alkalmasak lettek volna arra, hogy kiküszöböljék a legutóbbi kisebbségi önkormányzati választásokon tapasztalt, illetve a kisebbségi önkormányzatok munkáját megnehezítő visszásságok jelentős részét.
A kisebbségi választójogi törvényjavaslat alapvető célkitűzése, hogy a kisebbségi önkormányzatok létrehozásánál elkerülhető legyen az ún. "etnobiznisz", vagyis valóban olyan képviselők kerüljenek a testületekbe, akiknek személyes kötődése van az adott kisebbséghez.
A külön kisebbségi választójogi jegyzék lehetőségét az országos kisebbségi önkormányzati elnökök többsége elvetette. A kisebbségi választáson induló jelölteknek azonban a törvényjavaslat értelmében nyilatkozniuk kell arról, hogy az adott kisebbséghez tartoznak. Ezzel kizárják magukat a későbbi választások alkalmával más kisebbség képviseletének vállalásából.
A törvényjavaslat nem kívánja jogi eszközökkel korlátozni, hogy mindazok, akik a települési önkormányzati választáson szavazhatnak, szavazhassanak a kisebbségi önkormányzati választáson is. Új rendelkezés azonban, hogy a helyi kisebbségi önkormányzatok választása helyszínileg különválik a helyi önkormányzati választástól. E két választás térbeli elkülönítését szolgálja az önálló szavazókörök kijelölése.
A kodifikációs folyamatban az országos önkormányzatok elnökei, illetve szakértői is részt vettek, azonban többségük úgy ítélte meg, hogy a kidolgozott normaszöveg - elsősorban a választójogi törvény - nem felel meg elvárásaiknak, ezért nem támogatták elfogadását. A törvényjavaslatokat végül jelentős késéssel, 2001. november 12-én terjesztették az Országgyűlés elé, és napirendre tűzésükre nem került sor.
Sajnálatos módon tehát az elmúlt négy év erőfeszítései ellenére továbbra sincs semmilyen jogi garanciája annak, hogy ne ismétlődhessenek meg - akár fokozott mértékben - az előző választásokon tapasztalt visszásságok.
Íratlan szabály, hogy a választójogi előírásokat a választások évében már nem szokás módosítani. Jelen helyzetben azonban támogatnánk azt az elképzelést, hogy további egyeztetésre kerüljön sor az országos önkormányzatokkal és az Országgyűlés még az őszi önkormányzati választások előtt kísérelje meg a törvényjavaslatok megtárgyalását és elfogadását.
Nem tudunk előrelépésről számot adni a kisebbségek országgyűlési képviseletének kérdésében sem.
Az Országgyűlésnek a választási rendszer átfogó vizsgálatára és reformjának előkészítésére létrehozott bizottsága külön elemezte a nemzeti és etnikai kisebbségek önálló országgyűlési képviseletének lehetőségét. A bizottsági munka azzal a megállapítással zárult, hogy az átfogó választási reformhoz szükséges kérdésekben hiányzik a képviselőcsoportok olyan egyetértése, amely az alapvető célkitűzések megvalósításához szükséges kétharmados parlamenti többséget biztosítaná.
A magyar kisebbségpolitika több mint tíz éve görgeti maga előtt a parlamenti képviselet ügyét, és még mindig nem sikerült megoldást találnia. Ez a késlekedés a hazai kisebbségeket megfosztja egy alapvető alkotmányos joguk gyakorlásától. Hangsúlyoznunk kell ugyanakkor, hogy a fennálló mulasztásos alkotmánysértés orvoslása nem fogható fel pusztán "kisebbségi belügyként", hiszen össztársadalmi érdek, hogy a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv, az Országgyűlés munkájában kellő reprezentativitást kapjanak a kisebbségi közösségek is. Ennek egyik lehetséges módja, hogy a kisebbségi jelölteket pártszínekben választják képviselővé. Ez a fajta pártképviselet azonban alkotmányossági szempontból nem pótolhatja a kisebbségek saját jogon való, speciális választójogi szabályok alkalmazásával megvalósuló országgyűlési képviseletét.
1.2. Megválaszolatlan kérdések a kisebbségi autonómia kapcsán
A Magyarországon élő kisebbségi közösségek jogi helyzetében alapvető változás ment végbe az elmúlt évtizedekben. Ennek első eleme annak rögzítése volt az Alkotmányban, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek államalkotó tényezők. E rendelkezésből az következett, hogy a jogrendszernek fel kellett volna ruháznia őket a közösségüket érintő ügyek intézésének jogával, azaz közjogi értelemben vett autonómiát kellett volna biztosítani számukra.
A kisebbségi közösségek önálló feladat- és hatáskörökben testet öltő autonómiájának kérdésében "felemás" megoldás született. Hazánkban a kisebbségek nem tömbszerűen, elkülönülve élnek, ezért nem valósulhatott meg a területi autonómia Európa más országaiban bevált formája. A kisebbségi jogok érvényesülésének intézményi garanciájaként azonban létrejöttek a kisebbségi önkormányzatok, melyek - helyi szinten - szervesen kötődnek a települési önkormányzati rendszerhez.
Szilárd meggyőződésünk, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszer harmadik ciklusában el kell jutni odáig, hogy a képviselők világos, egyértelmű jogszabályi környezetben tudják ellátni feladatukat, és rendeződjön a jogállásuk.
A helyi kisebbségi önkormányzatok a kisebbségi közösség önigazgatásának közjogi jogalanyisággal felruházott szervei. Ennek megfelelően jogos igény részükről, hogy rendelkezésükre álljon a működésükhöz szükséges pénzügyi támogatás. A kisebbségi önkormányzati rendszer egyik alapvető hiányossága a finanszírozás megoldatlansága. A kisebbségi önkormányzatok részére folyósított központi állami támogatás önmagában nem, vagy csak minimális szinten biztosítja a működési költségeket. A támogatás minden kisebbségi önkormányzat esetében azonos összegű, azonban a kisebbségi közösségek eltérő létszáma, illetve az ellátott feladatok közti különbség miatt éppen ez az egyenlőség vezet aránytalansághoz.
Örvendetes, hogy a kisebbségi önkormányzatok egyre sikeresebben vesznek részt a különböző pályázatokon, azonban többségük továbbra sem tud a települési önkormányzatok pénzügyi támogatása nélkül rendezvényeket szervezni, programokat indítani. Elfogadhatatlan, hogy a kisebbségi önkormányzatok a települési önkormányzatok "jóindulatára" vannak utalva, az állam nem biztosítja a feladataik ellátásához szükséges pénzügyi támogatást.
A Nektv. módosításának késlekedése miatt számos olyan kérdés vetődik fel a kisebbségi önkormányzatok működése kapcsán, melyre a jogszabályok nem adnak egyértelmű választ.
A hozzánk érkezett panaszok szerint sok helyen gondot okoz, hogy a települési és a kisebbségi önkormányzatok nincsenek tisztában a két testület egymáshoz való viszonyával. Egyes települési önkormányzatok nem tekintik egyenrangú partnernek a kisebbségi önkormányzatokat, nem kívánnak velük együttműködni.
A települési és a kisebbségi önkormányzat mellérendelt pozíciója miatt, az együttműködésnek meghatározó szerepe van feladataik sikeres ellátása szempontjából. A jogszabályok ugyanakkor az együttműködésnek csak a lehetőségét - bizonyos esetekben kötelezettségét - határozzák meg, tényleges tartalmát a feleknek közösen kell kialakítaniuk.
Az együttműködés alapvető területe a kisebbségi önkormányzatok működési feltételeinek biztosítása.
A Nektv. előírja, hogy a települési önkormányzat polgármesteri hivatala - a szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon - köteles a kisebbségi önkormányzat munkáját segíteni.
A települési önkormányzat e kötelezettségét az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet úgy pontosítja, hogy az önkormányzati hivatal kérésre biztosítja a helyi kisebbségi önkormányzat működésének feltételeit.
Visszatérő probléma, hogy a települési önkormányzatok nem tudják, hogy ezek a rendelkezések milyen konkrét kötelezettséget jelentenek számukra.
Álláspontunk szerint ezeket az előírásokat úgy kell értelmezni, hogy ha a polgármesteri hivatal szűkös elhelyezési körülmények között működik, a kisebbségi önkormányzat is csak a feladatainak ellátáshoz szükséges minimális feltételeket igényelheti. Ha viszont a települési önkormányzatnak a hatósági ügyek egyes fajtáival foglalkozó, szervezetileg is elkülönült részlegei külön helyiségekben működnek, akkor a kisebbségi önkormányzat teljes joggal várja el, hogy számára is külön helyiséget biztosítsanak.
A települési önkormányzat ugyan nem köteles pénzügyi támogatásban részesíteni a helyi kisebbségi önkormányzatot, ettől függetlenül az együttműködés a költségvetés elfogadásakor is jogszabályi kötelezettség.
Számos településen tapasztalt jogsértés, hogy az államháztartási törvény rendelkezéseit figyelmen kívül hagyják és a költségvetés elfogadása előtt nem egyeztetnek a kisebbségi önkormányzatokkal. A hozzánk forduló panaszosok többnyire tisztában voltak azzal, hogy az ombudsman nem kezdeményezheti, hogy a települési önkormányzat állapítson meg pénzügyi támogatást a kisebbségi önkormányzatnak, ezért nem konkrét intézkedést, hanem jogi felvilágosítást kértek.
A panaszosokat tájékoztattuk arról, hogy a költségvetésre vonatkozó részletes információk megismerése után, a települési önkormányzat által megbízott személynek egyeztetnie kell a helyi kisebbségi önkormányzat elnökével. Az egyeztetés lezárását követően a települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletében együttesen hagyja jóvá az önkormányzati hivatal és a felügyelete alá tartozó egyéb költségvetési szervek költségvetését, valamint változatlan formában beépíti a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatát. A kisebbségi önkormányzat költségvetési önállósága természetesen nem jelenti azt, hogy alanyi joga lenne a települési önkormányzat pénzügyi támogatására.
A települési és a kisebbségi önkormányzat együttműködésének másik területe a feladatellátáshoz kapcsolódik.
A Nektv.-ben rögzített kisebbségi modell olyan kulturális autonómiát kíván létrehozni, amelyben központi szerepe van a kisebbségek művelődési és oktatási önigazgatásának. Ennek jegyében a kisebbségi önkormányzatok saját hatáskörükben - a rendelkezésükre álló források keretei között - intézményt alapíthatnak és tarthatnak fenn a helyi közoktatás, a helyi írott és elektronikus média, a hagyományápolás, valamint a közművelődés területén.
A kisebbségi önkormányzati rendszer létrehozásakor a törvényhozó abból a feltevésből indult ki, hogy néhány éven belül e testületek kellően megerősödnek, és megfelelő állami finanszírozás mellett átvehetik a kisebbségi oktatási és kulturális intézményrendszer működtetését. Mára elmondható, hogy a kisebbségi önkormányzatok még mindig nincsenek abban a helyzetben, hogy e feladatot ténylegesen el tudják látni.
A tapasztalat az, hogy a kisebbségi önkormányzatok - elsősorban rajtuk kívül álló (jogalkotási) okokból - nem tudják átvenni a fenntartói jogokat, és igazgatási jogaikat főként az állami, önkormányzati szervekkel való együttdöntési hatásköreik révén gyakorolják. Arra van tehát lehetőségük, hogy a mások által hozott döntéseket a törvényben biztosított véleményezési vagy egyetértési joguk révén befolyásolják.
A jogrendszer azonban nem ad választ arra a kérdésre, hogy milyen jogkövetkezményekkel kell számolnia a települési önkormányzatoknak, ha figyelmen kívül hagyják a kisebbségi önkormányzatok együttdöntési jogosultságait. (Erről a jogszabályi hiányosságról részletesen szólunk az oktatással foglalkozó fejezetben.)
Hangsúlyoznunk kell azonban, hogy a megoldást nem abban látjuk, hogy a kisebbségi önkormányzatok a kulturális autonómia körébe nem tartozó feladatokat vegyenek át a települési önkormányzatoktól. Megfigyelhető, hogy egyes kisebbségi önkormányzatok olyan feladatokat kívánnak ellátni, amelyre a jogszabályok nem adnak lehetőséget, így például át szeretnék venni a szociális segélyek elosztását. Ez a gyakorlat egyértelműen törvénysértő, hiszen a kisebbségi önkormányzatok hatósági feladatokat nem láthatnak el.
A jövőben az egyik legfontosabb jogalkotási célkitűzésnek tartjuk a Nektv.-módosítás már elkezdett kodifikációs folyamatának sikeres befejezését, a kisebbségi önkormányzati autonómia kiteljesítését, a kisebbségi önkormányzatok felruházását önálló feladatkörökkel és az ehhez szükséges feltételek biztosítását.
2. A kisebbségi önkormányzatok törvényességének ellenőrzése
Kiindulópontunk, hogy a kisebbségi önkormányzatok olyan, közhatalmat közvetlenül nem gyakorló közjogi szervezetek, amelyek alapvető feladata az adott kisebbség érdekeinek védelme, képviselete, önazonossági törekvéseinek támogatása. A kisebbségi önkormányzatok tehát nem tartoznak az államigazgatás rendszerébe - ahogyan a települési önkormányzatok sem -, szerveiket és képviselőjüket az államigazgatási szervek csak jogi normák útján irányíthatják, hatáskörüket nem vonhatják el, aktusaikat közvetlenül nem módosíthatják, illetve nem semmisíthetik meg.
Az állam szerepe abban áll, hogy az önkormányzati feladatellátást anyagilag támogassa, a működés törvényességét felügyelje, ennek keretében törekedjen megelőzni a törvénysértést, ha pedig az már bekövetkezett, a törvényben meghatározott módon próbálja meg helyreállítani a jogszerű működést.
Az alábbiakban - a kisebbségi biztoshoz benyújtott panaszügyek tapasztalatai alapján - szeretnénk bemutatni néhány olyan problémakört, amely a törvényességi ellenőrzés szempontjából érdekesnek tűnik.
2.1. A testületi működés dokumentálásának problémái
Ezt a hatáskört a hivatal akkor tudja eredményesen gyakorolni, ha megfelelő időben tájékoztatást kap a képviselő-testület működésének hiteles dokumentumairól, azaz időben hozzájut a jegyzőkönyvekhez, illetve a döntések hátterét megvilágító előterjesztésekhez. Ebben a körben a jegyzőnek egyetlen nevesített feladata van: az ülést követő 15 napon belül fel kell terjesztenie a jegyzőkönyveket a hivatal vezetője számára.
A jegyzőkönyv elkészítésével kapcsolatosan az egyik kisebbségi önkormányzat abban a kérdésben kérte a kisebbségi biztos segítségét, hogy kinek, mennyi időn belül kell elkészíteni a jegyzőkönyvet, illetve az annak legépeléséhez szükséges adminisztráció igénybevételét kell-e, s ha igen, kinek kell előre jelezni, mert a polgármesteri hivatal ehhez nem nyújtott maradéktalan segítséget.
A kérdésben a jogszabályi hátteret áttekintve, a kisebbségi biztos a következőképpen foglalt állást.
A helyi kisebbségi önkormányzat saját hivatallal nem rendelkezik, ezért mondja ki a Nektv. 28.§-a, hogy a "polgármesteri hivatal köteles - szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon - a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni".
A törvény nem fejti ki bővebben e rendelkezés tartalmát, ám együtt értelmezve az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 31.) Kormányrendelet 57.§ (6) bekezdésével, meghatározhatók azok a feladatok, amelyeket a kisebbségi önkormányzat működésével kapcsolatosan a települési önkormányzatnak el kell látnia. Eszerint "az önkormányzati hivatal a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 28.§-ának értelmében - kérésre - biztosítja a helyi kisebbségi önkormányzat működésének feltételeit[...]", így a kisebbségi önkormányzat testületi működéséhez igazodó helyiséghasználatot, a postai kézbesítési, gépelési és sokszorosítási feladatok ellátását, ideértve az ezzel járó költségek viselését is.
Azt, hogy a helyi önkormányzat a kisebbségi önkormányzat munkáját konkrétan milyen módon segíti és a felsorolt feltételeket hogyan biztosítja - a helyi sajátosságokat figyelembe véve -, szervezeti és működési szabályzatában kell rögzítenie (Nektv. 28.§-a).
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 17.§ (1) bekezdése a jegyző kötelességévé teszi a helyi önkormányzat képviselő-testületének üléséről szóló jegyzőkönyv elkészítését. A helyi kisebbségi önkormányzat üléséről szóló jegyzőkönyv elkészítésére vonatkozóan az Ötv. 102/C.§-a tartalmaz szabályokat. A törvénynek ezt a szakaszát azonban együtt kell értelmezni a Nektv. fentebb is hivatkozott 28.§-ával, mivel az Ötv. 102/C.§ (5) bekezdése - amelyben úgy rendelkezik, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni - az elkészítésért felelős személyt nem nevezi meg. Erre vonatkozik a Nektv. említett - segítési kötelezettséget előíró - paragrafusa, amelyet értelemszerűen alkalmazni kell.
A polgármesteri hivatalt az Ötv. 36.§ (2) bekezdése szerint a jegyző vezeti, tehát a jegyző feladata a kisebbségi önkormányzati jegyzőkönyvek elkészítésének időbeli összehangolása, a gépelést végző munkatársak kijelölése, végső soron a jegyző a hivatal útján gondoskodik arról, hogy a kisebbségi önkormányzat tevékenységét rögzítő dokumentum elkészüljön. Tehát arra a kérdésére, hogy kinek kell jeleznie a testületi működéssel összefüggő feladatok elvégzésére irányuló igényét, a fentiek egyértelmű választ adnak: vagy a polgármesteri hivatal adminisztrációt koordináló vezetőjének, a jegyzőnek, vagy az általa kijelölt személynek.
Szükséges azonban hangsúlyozni, hogy a kisebbségi önkormányzat testületi üléseinek jegyzőkönyveivel kapcsolatban a hivatalnak kizárólag ügyviteli teendői vannak, annak tartalmába az önkormányzat jegyzője nem szólhat bele. A jegyző szerepe a kisebbségi önkormányzat elkészült jegyzőkönyveivel kapcsolatban csupán arra korlátozódik, hogy azt a törvényességi ellenőrzést ellátó közigazgatási hivatalhoz továbbítsa. Ezt a feladatot a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 20.§ (1) bekezdése írja elő számára, mely szerint a helyi kisebbségi önkormányzat képviselő-testületének, illetve bizottságának üléséről készült jegyzőkönyvet a jegyző az ülést követő 15 napon belül megküldi a hivatalvezető részére. (A hivatal vezetője - amennyiben törvénysértést észlel - felhívja a kisebbségi önkormányzatot annak megszüntetésére.)
Összegezve az eddig kifejtetteket, a következők szögezhetők le: a jegyzőkönyv tartalmáért a kisebbségi önkormányzat elnöke, illetve a hitelesítésre kijelölt tagja felel, annak elkészítése a kisebbségi önkormányzat elnökének feladatkörébe tartozik, aki ehhez a polgármesteri hivatal adminisztrációját veheti igénybe a jegyzőn - vagy az általa kijelölt személyen - keresztül. Az ügyviteli teendők elvégzéséhez a jegyző oly módon köteles a személyi és tárgyi feltételeket biztosítani, hogy a jegyzőkönyv az előírt törvényi határidőn belül továbbításra kerülhessen. A jegyzőkönyv közigazgatási hivatalhoz történő megküldése a jegyző feladata, tehát annak határidőre történő elkészítéséért, az ügyviteli háttér biztosításáért is a jegyző felel.
Ebből következik, hogy a jegyző semmiféle érdemi hatáskört, jogi értelemben vett befolyást nem gyakorolhat a testületi döntésekre, azok érvényességéhez, továbbíthatóságához feltételt nem támaszthat.
Szerepe ugyanakkor mégis több, mint az egyszerű "postásé": az Ötv. 36.§-ának (3) bekezdése szerint a jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.
A "jelzés" nem más, mint figyelemfelhívás, annak a jogalkotói törekvésnek a kifejeződése, hogy a döntések jogszerűek, egyértelműen megfogalmazottak legyenek, és a testületi munkában konstruktív együttműködés alakuljon ki a jegyző, más tisztségviselők és az önkormányzati szervek között.
2.2. A jegyző szerepe az ellenőrzési folyamatban
A kisebbségi törvény tervezett módosítása szerint a jegyző kötelessége lesz jelenteni, ha a testületi döntéseknél jogszabálysértést észlel, ugyanakkor a kisebbségi önkormányzati képviselő az ülésen a jegyzőtől jogi tájékoztatást, felvilágosítást kérhet.
Álláspontunk szerint a tervezett szabályozás nem váltja ki a célzott eredményt, mert túl későn jeleníti meg a törvényességi kontrollt a döntéshozatali folyamatban:
a) egyrészt a jegyzőt nem a döntéshozatali eljárás utolsó fázisába kell bevonni, hanem a döntés-előkészítés folyamatában kellene számára az előterjesztések megismerésének lehetőségét biztosítani,
b) másrészt a nagyobb, több kisebbségi önkormányzattal rendelkező településeken nem biztosítható a jegyzői jelenlét.
Problémát jelent az is, hogy a jogsértések megelőzésére irányuló törekvésnek jelenleg hiányzik az "önkormányzati oldala", hiszen a kisebbségi önkormányzatokat nem kötelezi jogszabály a jegyzővel való együttműködésre.
Több esetben merült fel problémaként - hol a kisebbségi önkormányzat, hol a települési jegyző részéről - a jegyző kisebbségi önkormányzati ülésen történő részvételének kérdése.
A jogszabályok nem írják elő, hogy a jegyzőnek részt kellene vennie a kisebbségi önkormányzat ülésén. Ebből következően a kisebbségi önkormányzat dönthet úgy is, hogy nem hívja meg üléseire a jegyzőt. Ettől függetlenül a nyílt üléseken bárki, így ő is jelen lehet, azonban csak hallgatóságként.
Más a helyzet akkor, ha a kisebbségi önkormányzat szervezeti és működési szabályzata rögzíti a jegyző részvételi jogát. Ebben az esetben írásbeli meghívót kell küldeni részére, mely tartalmazza az ülés helyét és idejét, valamint a napirendi pontok megjelölését. A jegyzőnek ekkor joga, sőt az Ötv. 36.§ (3) bekezdése alapján kötelezettsége, hogy jelezze a kisebbségi képviselőknek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.
A jogszabálysértés jelzésének többféle módja lehet. Az Ötv. nem írja elő, hogy a jegyző ezt milyen formában tegye meg. Az egyik ilyen lehetőség, hogy a napirend vitájában azonnal kifejti álláspontját, és megpróbálja meggyőzni a döntést hozó képviselőket. A másik megoldás, hogy utólag, írásban fejti ki jogi álláspontját a képviselőknek vagy a közigazgatási hivatal figyelmét hívja fel az általa törvénysértőnek tartott döntésre. Eltérően azonban a hivatalvezető törvényességi észrevételétől, a jegyző által megfogalmazott jelzést a képviselők nem kötelesek megvitatni.
A kisebbségi és a települési önkormányzat szerveinek az Ötv.-ben előírt együttműködési kötelezettségének további nevesítésére, a mainál pontosabb eljárási rendjének törvényi megfogalmazására volna szükség, ahol nem az - egyébként nagyon fontos - együttműködési készség, a belátás vagy a jóindulat dönt abban, hogy adott településen mennyire eredményes a kisebbségvédelem.
2.3. Az együttműködési megállapodások törvényessége
Egy kisebbségi önkormányzat a működési feltételeinek biztosításával kapcsolatban kifogásolta a helyi önkormányzat támogatásának, segítségének elmaradását. A beadványban több olyan problémát vetettek fel, amelyek oka az együttműködés hiányára vezethető vissza.
Az ügyben a kisebbségi biztos javasolta, hogy a jegyzőkönyvvezetés igényét, illetőleg a kisebbségi önkormányzat működéséhez kapcsolódó más feladatokat - például a testületi ülésre szóló meghívó elkészítését, sokszorosítását, postázását, a postai küldemények feladását, fogadását - a kisebbségi önkormányzat egyeztesse a jegyzővel. A jogszabály úgy rendelkezik, hogy ezeket a feltételeket a kisebbségi önkormányzat kérésére kell a polgármesteri hivatalnak biztosítani, ezért testületi határozattal kezdeményezzék a helyi önkormányzatnál a szervezeti és működési szabályzat ennek megfelelő kiegészítését, módosítását.
Célszerű ezekben az esetekben a korábban megkötött együttműködési megállapodás módosítása, illetve kiegészítése azokra a kérdésekre vonatkozóan is, amelyek összefüggnek a kisebbségi önkormányzat testületi működésével, a helyi önkormányzat módosított szervezeti és működési szabályzata alapján tovább részletezve az egyes ügyviteli teendőket, megjelölve a felelőst, illetve az esetleges határidőket.
Javaslatunk kiterjedt arra is, hogy a kisebbségi önkormányzat vegye fel a kapcsolatot a jegyzővel, hogy az együttműködési megállapodásban a kisebbségi önkormányzat igényeit is tükröző, megfelelően előkészített, előzetesen egyeztetett feladatok kerüljenek rögzítésre. Tapasztalataink ugyanis azt mutatják, hogy szerencsés, ha az együttműködési megállapodás minél több kérdést ölel fel, és a legapróbb részletességgel szabályozza az együttműködés lehetséges eseteit.
A beszámolási időszakban többször fordult elő, hogy különböző kisebbségi önkormányzatok elnökei, illetőleg képviselői kifejezetten azt kérték, hogy a helyi önkormányzattal kötendő együttműködési megállapodás tervezetét a kisebbségi biztos véleményezze.
Egy ilyen esetben a részünkre megküldött megállapodás-tervezet kitért a cigányság kulturális, gazdasági, szociális felemelkedését szolgáló célokra, azonban e célkitűzéseket túlzott általánossággal fogalmazták meg.
Az ilyen megállapodásokkal kapcsolatban alapvető követelmény, hogy a feladatok ne általánosságban szerepeljenek, hanem jelenjenek meg az elérendő célok megvalósítása érdekében szükséges konkrét teendők is.
Ez - a helyi viszonyoknak leginkább megfelelően - történhet akár hagyományőrző estek vagy olyan hagyományápoló napok, tanfolyamok, táborok szervezésében, amelyek keretében az idősebb romák a közösség fiatalabb tagjaira örökíthetik a kisebbség sajátos kultúráját, és feléleszthetik az elfeledett szokásokat. E körbe tartozik minden - a kisebbségi önkormányzat által megfogalmazott - hasonló célú kezdeményezés, például a nyelvoktatással, nyelvtáborok, nyári táborok szervezésével, a cigány tanulók továbbtanulásának ösztönzésével összefüggő, esetlegesen közösen végrehajtandó teendők.
A két önkormányzat gazdasági együttműködése során valósítható meg különösen az egyes településeken a közhasznú munkavégzés keretében foglalkoztatottak személyének kiválasztása, illetőleg a közmunkaprogramokra, beruházásokra benyújtható közös pályázatok elkészítése is.
2.4. Egy szokatlan "eset": a kisebbségi önkormányzat feloszlatásának különös oka
Az egyik kisebbségi önkormányzat négy képviselője külföldre utazott és menedékjog iránti kérelmet terjesztett elő. Ettől az időponttól kezdve a kisebbségi önkormányzat gyakorlatilag nem működött, a közigazgatási hivatal részéről a testületi ülések elmaradása miatt tett törvényességi észrevételekre sem érkezett válasz.
A kialakult helyzettel kapcsolatban álláspontunk a következő volt:
A kisebbségi önkormányzatok akkor élnek rendeltetésszerűen jogaikkal, ha testületi működésük alkalmas arra, hogy jogszabályból adódó feladataikat ellássák. Amennyiben a működés - illetőleg annak hiánya - nem felel meg a törvényi követelményeknek, akkor a létrehozásának értelmét jelentő feladatteljesítés kerül veszélybe.
A kisebbségi önkormányzat működésének hiánya, az Ötv.-nek megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállásának, a működés folytatásának kilátástalansága az Alkotmánnyal ellentétes helyzetet idéz elő.
A közigazgatási hivatalnak, amennyiben a kisebbségi önkormányzat testületi működése annak törvényességi szempontú ellenőrzését sem teszi lehetővé, intézkednie kell a jogsértő állapot megszüntetése érdekében. Az önkormányzáshoz való jog alanyát jelentő közösség érdekeinek védelme érdekében abban az esetben is helyre kell állítani a törvényeknek megfelelő, alkotmányos működést, ha ez csak a kisebbségi önkormányzat feloszlatásával biztosítható.
Feloszlatás esetén ki kell tűzni az időközi választást - azonban annak megtartására az általános választást megelőző, illetve azt követő hat hónapon túl nincs lehetőség -, és ameddig ennek eredményeként a kisebbségi önkormányzat meg nem alakul, az adott kisebbség a települési önkormányzati választáson legtöbb szavazatot elért jelöltje kisebbségi szószólóvá válhat. A községben erre nem volt mód, ugyanis egyetlen kisebbségi jelölt sem indult a települési önkormányzati választáson.
Ha tehát a törvényességi ellenőrzést ellátó szerv úgy ítéli meg, hogy fennállnak az önkormányzat feloszlatásnak az Alkotmány 19.§ (3) bekezdés l) pontjában, valamint az Ötv. 93.§ (2) bekezdésében foglalt feltételei, álláspontunk szerint kezdeményeznie kell az erre irányuló eljárást.
Bár a kialakult helyzetben megoldást jelenthet a feloszlatás, hasonló esetek a jövőben is előfordulhatnak, ezért indokoltnak tartanánk, ha a jogszabályok e kérdést illetően is egzakt választ nyújtanának.
A következő választási ciklusban lép hatályba a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény, amely elő fogja írni, hogy az önkormányzati képviselő megbízatása megszűnik, ha egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén. Ezt a szabályt - a kisebbségi képviselőkre vonatkozó eltérő rendelkezés hiányában - a kisebbségi önkormányzatok tagjaira is alkalmazni kell majd.
Ettől függetlenül indokolt lenne annak átgondolása is, hogy a választójogi szabályok mondják ki: a képviselői mandátum megszűnik akkor is, ha a testület tagja nem tesz formális lemondó nyilatkozatot, de a képviselő az ország végleges elhagyásának szándékával külföldre távozik. A "végleges szándékot" valószínűsítheti, ha a képviselő külföldön menekült státuszért folyamodik. Természetesen akár megkapja azt, akár nem, az Alkotmány értelmében a magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. Nem lenne azonban indokolt, hogy a képviselői mandátum hazatérés esetén "feléledhessen".
3. A települési önkormányzatok ellenőrzésére hivatott állami szervek közötti "munkamegosztás"
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa kizárólag az Országgyűlésnek felelős megbízottként a kisebbségek egyéni és kollektív jogainak érvényesülése felett őrködik. Vizsgálati jogosultsága a hatóságok (közszolgáltatók) eljárásának, intézkedésének, illetve azok elmulasztásának ellenőrzésére terjed ki.
Az intézmény jogállása azonos az Országgyűlés másik ellenőrző szerve, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) státusával. Törvényi előírás, hogy a kisebbségi és a települési önkormányzatok gazdálkodását az ÁSZ ellenőrzi, ezért e két - egymástól függetlenül működő - alkotmányos szerv eljárásai között megfigyelhető bizonyos párhuzam. Számos olyan panasz érkezik hozzánk ugyanis, amelynek egyszerre van kisebbségjogi és pénzügyi-gazdálkodási oldala, vetülete.
Ilyen kérdés a kisebbségi oktatás után járó kiegészítő normatív támogatás felhasználása. A jól működő és feladatait ténylegesen ellátni tudó kisebbségi oktatási rendszer alapja, hogy a szükséges anyagi források rendelkezésre álljanak. A jelenlegi finanszírozási rendszerben az állam úgy kíván eleget tenni e kötelezettségének, hogy minden kisebbségi oktatásban részt vevő tanuló után többlettámogatást (ún. fejkvótát) biztosít. A normatívák összegét, valamint az igénybevétel feltételeit az adott év költségvetési törvénye határozza meg.
Az oktatással foglalkozó fejezetben részletesen szólunk arról, hogy ez a támogatási rendszer magában hordozza a hátrányos megkülönböztetés egy sajátos formájának, az iskolai (óvodai) szegregáció kialakulásának a veszélyét, illetve e jelenség "legalizálását", törvényes színben való feltüntetését. Elöljáróban csak annyit, hogy egyes intézményfenntartó önkormányzatok a kisebbségi oktatásban részt vevő gyermekek után jelentős, akár több millió forint összegű normatívát vesznek igénybe, azonban semmilyen, pedagógiai eszközökkel mérhető többlettudást nem nyújtanak a tanulóknak.
A kisebbségi biztos és az ÁSZ elnöke a korábbi években nemcsak levélváltás formájában, hanem személyes találkozó keretében is tisztázta a nemzeti és etnikai kisebbségi oktatással kapcsolatos normatív állami hozzájárulás igénylését és felhasználását érintő kérdéseket.
A legutóbbi megbeszélést az indokolta, hogy egyes önkormányzatok az ÁSZ és a kisebbségi biztos megállapításainak ütköztetésével, lényegében tehát az Országgyűlés két ellenőrző szervének egymással szembeni "kijátszásával" kísérelték meg az állami normatíva jogsértő igénylésének leplezését.
Az alábbiakban szeretnénk bemutatni egy olyan esetet, amely reményeink szerint hasznosítható tanulsággal szolgál a kisebbségi intézményekre vonatkozó önkormányzati döntéshozók számára, illetőleg gyakorlati útmutatást is nyújt az önkormányzatok fenntartásában álló - kisebbségi feladatokat végző - óvodák, iskolák stb. finanszírozásával kapcsolatos kérdésekben is.
Az egyik települési önkormányzat határozatot hozott arról, hogy szándékában áll a szülők által esetlegesen létrehozni kívánt alapítványi magániskola működtetéséhez a tárgyi feltételeket - így különösen az oktatási intézmény épületét - biztosítani. A kisebbségi önkormányzat elfogadhatatlannak tartotta a magániskola tervét, és tiltakozásul éhségsztrájkot szervezett. Álláspontjuk szerint ez a döntés társadalmi viszályt fog eredményezni a településen. Az alapítványi iskolában kialakul egy elit réteg, míg a szegények és a cigányok az önkormányzati fenntartású intézményben maradnak.
Eljárásunk során megállapítottuk, hogy az iskolában kisebbségi oktatás folyik. Ezt támasztotta alá, hogy az alapító okirat az intézmény alaptevékenységeként határozta meg "a cigány kisebbséghez tartozók felzárkóztató oktatását". (Ez a cigány kisebbségi oktatás korábbi elnevezése.) A pedagógiai programban külön fejezetként szerepelt a cigány tanulók részére kidolgozott nevelési-oktatási terv. A települési önkormányzat a 2000. évben a "Nemzeti-etnikai kisebbséghez tartozó gyermekek kisebbségi program szerinti nevelése az óvodában, továbbá cigány kisebbségi és nyelvoktató kisebbségi nevelés, oktatás az iskolában" címen 276 tanuló után 7617500 forint támogatást igényelt és kapott az állami költségvetésből.
A kisebbségi biztos a községben tartott egyeztetésen szóban, majd írásbeli kezdeményezésében is felhívta a polgármester és a képviselő-testület figyelmét arra a törvényi előírásra, hogy a települési önkormányzat a tulajdonában lévő oktatási intézmény tulajdoni vagy fenntartói jogát akkor engedheti át más fenntartónak, ha azoknak a tanulóknak, akiknek a szülei nem akarják az átadott intézménybe járatni gyermeküket, a szolgáltatást továbbra is megfelelő színvonalon biztosítja. Az önkormányzati intézményben maradó tanulóknak, illetve szüleiknek a szolgáltatás igénybevétele nem jelenthet aránytalan terhet. E két feltétel eldöntéséhez - figyelemmel a cigány kisebbségi oktatás tényére - be kell szerezni a helyi kisebbségi önkormányzat egyetértését is. Ez lényegében azt jelenti, hogy a kisebbségi önkormányzat akarata ellenére nem adható át az intézmény épülete vagy annak egy része más fenntartónak, így az alapítványi iskolának sem. Miután a településen más, a magániskola elhelyezésére alkalmas önkormányzati létesítmény nincs, így a kisebbségi önkormányzatnak jogi lehetősége van arra, hogy megvétózza az alapítványi intézmény létrejöttét.
A települési önkormányzat elzárkózott az általunk javasolt intézkedések megtételétől, nem ismerte el, hogy a kisebbségi önkormányzatnak bármilyen együttdöntési jogosultsága lenne az általános iskolát érintő kérdésekben. A képviselő-testület kijelentette, hogy a községben nincs nemzeti vagy etnikai kisebbségi oktatás. Ennek ellenére azt állította, hogy a kiegészítő normatív támogatás igénylését az ÁSZ jogszerűnek találta.
A kisebbségi biztos és az ÁSZ elnöke személyes találkozón tisztázta ezt az ellentmondást. Fény derült arra, hogy a települési önkormányzat kétféle módon járt el. A kiegészítő állami normatíva igénylésekor és a felhasználás ellenőrzésekor elismerte, hogy folyik kisebbségi oktatás, tagadta azonban, amikor az ezzel járó kötelezettségeit kellett volna teljesítenie.
Amint ezt az előző ügy is példázza, bizonyos esetekben nehéz egyértelműen állást foglalni arról, hogy egy iskolában jogszerűen veszik-e igénybe a kisebbségi oktatás után járó támogatást. Ez a helyzet azért is tarthatatlan, mert a költségvetési támogatás jogosulatlan igénylése a legfőbb ügyész egyik állásfoglalása szerint bizonyítottság esetén a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 318.§-ának (1) bekezdésében írt csalás, a Btk. 276.§-ában foglalt magánokirat-hamisítás, illetve a Btk. 278.§-a szerinti hamis statisztikai adatszolgáltatás megállapítására lehet alkalmas.
A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény ezt a jogalkalmazási problémát úgy kívánta áthidalni, hogy meghatározta a kisebbségi oktatás után járó kiegészítő hozzájárulások igénylésének alábbi, együttes feltételeit:
ˇ a nevelési-oktatási intézmény alapító okirata tartalmazza a nemzeti-etnikai kisebbségi feladatok ellátását;
ˇ a nemzeti, etnikai kisebbségek óvodai nevelését és oktatását legalább nyolc, ugyanahhoz a nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozó gyermek szülőjének, gondviselőjének igénye alapján szervezzék;
ˇ amennyiben az óvoda, iskola olyan településen működik, ahol nincs helyi kisebbségi önkormányzat vagy kisebbségi szószóló, be kell szerezni az országos kisebbségi önkormányzat nyilatkozatát, mely szerint az oktatási intézmény nemzeti, etnikai kisebbségi feladatot lát el.
Ez a rendelkezés azonban csak látszólag egyértelmű, valójában súlyos visszaélésekre szolgáltat lehetőséget. Számos olyan településről van tudomásunk, ahol a cigány kisebbségi oktatást nem a szülők igényelték gyermekük számára, hanem azt a települési önkormányzat, illetve az iskola nevelőtestülete szorgalmazta, hogy ezáltal többlettámogatáshoz jusson az intézmény. Az is előfordult, hogy a gyermekeket a szülők tiltakozása ellenére helyezték olyan osztályba, amelyben cigány kisebbségi oktatás folyt. Más esetekben a szülőket az iskola nem tájékoztatta, így azzal sem voltak tisztában, hogy milyen pedagógia program szerint oktatják gyermeküket.
A finanszírozási rendszer alapvető hiányosságának tartjuk, hogy egyes iskolák úgy költhetik el évről évre a többlettámogatást - 2001-ben 29.000, 2002-ben 33.000 forintot minden kisebbségi oktatásban részt vevő tanuló után -, hogy a szülők nem kérték ezt az oktatási formát gyermekük számára, illetve a normatíva igényléséről és felhasználásáról nincs is tudomásuk.
Ez a gyakorlat egyértelműen törvénysértő, hiszen ha a kisebbségi oktatásban való részvétel nem önkéntes, alapvető emberi és kisebbségi jogok sérülnek.
Az Alkotmány 67.§ (2) bekezdése szerint a szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. A közoktatási törvény 13.§-a biztosítja a nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának jogát. Ebbe nemcsak a nemzeti vagy etnikai hovatartozásnak megfelelő oktatásban való részvétel, hanem az erről való lemondás joga is beleértendő. A Nektv. normatív alapelve az önazonossághoz való jog. Ennek értelmében nem a nevelőtestületnek, hanem a szülőknek kell eldönteniük, hogy gyermekük valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozik-e, és ezt az adott oktatási forma választásával kinyilvánítják-e. A kisebbségi oktatásban való részvétel - legalábbis az esetek többségében - közvetett módon a nemzeti, etnikai önazonosság megvallása is. Amennyiben a szülők önkéntes döntéséről van szó, úgy elmondható, hogy általában az választja gyermekének ezt az oktatási formát, aki az adott kisebbséghez tartozik.
Álláspontunk szerint az e jogsértések elleni fellépést segítené elő, ha a jövőben az ÁSZ ellenőrizné, hogy az intézmények beszerezték-e a gyermekük számára kisebbségi oktatást igénylő valamennyi szülő írásbeli nyilatkozatát.
Miután a kisebbségi oktatás választása szorosan összefügg az identitás kinyilvánításához való joggal, azért is szükségesnek tartanánk valamennyi szülő írásbeli nyilatkozatának kikérését, mert ezt a nemzeti és etnikai kisebbségi hovatartozásra vonatkozó különleges adatok esetében a személyes adatok védelméről és a különleges adatok kezeléséről szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) előírja.
A kisebbségi oktatás után járó kiegészítő hozzájárulások igénylésének feltételeire vonatkozó normaszövegszerűen kidolgozott javaslatunkat a beszámoló függelékében az Országgyűlés elé terjesztjük, és indítványozzuk annak megtárgyalását.
4. A kisebbségi önkormányzatok névválasztási joga
Az előző fejezetekben már szóltunk arról, hogy a helyi kisebbségi önkormányzatok a települési önkormányzatoktól független, azokkal mellérendelt viszonyban álló testületek. Jogsértő tehát, amikor a települési önkormányzatok beavatkoznak a kisebbségi önkormányzatok döntési jogkörébe. A kisebbségi önkormányzati autonómia figyelmen kívül hagyását példázza az alábbi eset:
Egy kisebbségi önkormányzat úgy döntött, hogy elhagyja elnevezésből a "kisebbségi" jelzőt. A polgármestertől szóbeli engedélyt kaptak arra, hogy a testület nevét tartalmazó táblát elhelyezzék a települési önkormányzattól használatba kapott irodájuk falára. A tábla azonban csak rövid ideig volt kifüggesztve, mert a polgármester - a kisebbségi önkormányzat hozzájárulása nélkül - levetette azt. A polgármester szerint ugyanis egy kisebbségi önkormányzat nem nevezheti magát "cigány önkormányzatnak".
A kisebbségi önkormányzat törvényességi ellenőrzését a közigazgatási hivatal látja el, tehát sem a helyi önkormányzat képviselő-testülete, sem a polgármester, sem a jegyző nem jogosult megítélni az elnevezés jogszerűségét. A tábla levétele ezért egyértelműen jogsértő volt.
Az ügynek az adott elvi jelentőséget, hogy számos olyan kisebbségi önkormányzat van, amely nem szerepelteti elnevezésében a "kisebbségi" jelzőt, illetve nem cigány, hanem roma önkormányzatként határozza meg magát. Említhető például a Vecsési Német Nemzetiségi Önkormányzat vagy a Józsefvárosi Roma Önkormányzat, de akár az országos önkormányzatok többsége is.
Eljárásunk azzal a megállapítással zárult, hogy a kisebbségi önkormányzat elnevezésében nem jogszabályi kötelezettség a "kisebbségi" jelző feltüntetése. A Nektv. egyértelműen rendezi ezt a kérdést annak kimondásával, hogy "a helyi kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében határozza meg nevét". Az önkormányzati autonómia alapvető eleme az önálló döntési jogkör a szervezeti és működési rend megállapítása, valamint a név és jelkép meghatározása kérdésében. Ez a jogosultság egyébként nemcsak a közjogi jogalanyokat, hanem jogi személyiségétől függetlenül minden társadalmi szervezetet is megillet.
E jogértelmezéssel szembeni ellenvélemény, hogy a jogszabályok kisebbségi önkormányzatokról szólnak, ezért e szóhasználattól nem lehet eltérni. Más álláspont szerint azért kell a "kisebbségi" jelzőt alkalmazni, mert különben az elnevezés megtéveszti a kívülállókat, és azt a látszatot kelti, mintha kisebbségi települési önkormányzatról volna szó. Ez utóbbi önkormányzat akkor jön létre, ha a települési önkormányzati képviselők több mint felét egy kisebbség jelöltjeként választották meg, és ők az átalakulásról döntenek.
Álláspontunk szerint a "kisebbség" olyan gyűjtőfogalom, mely magába foglalja a 12 nemzetiséget és a cigányságot egyaránt. Amennyiben tehát az elnevezésben szerepel valamelyik kisebbségi csoport, ez már önmagában is egyértelművé teszi, hogy kisebbségi önkormányzatról és nem települési önkormányzatról van szó, nem szükséges erre még külön is utalni. Nem kell tehát tartani attól, hogy a választópolgárok "összekeverik" a kisebbségi önkormányzatot a települési önkormányzattal, illetve az a téves képzet sem alakulhat ki bennük, hogy az elnevezés kisebbségi települési önkormányzatot jelöl.
Az előzőekben ismertetett álláspont alapján a kisebbségi biztos kezdeményezte, hogy a települési önkormányzat tegye lehetővé a helyi kisebbségi önkormányzat elnevezését feltüntető tábla kihelyezését. A kezdeményezést a képviselő-testület nem fogadta el.
A közigazgatási hivatal ezt követően az egységes jogszabály-értelmezés kialakítása érdekében a Belügyminisztériumhoz fordult. A BM az Igazságügyi Minisztériummal közös állásfoglalást adott ki, amely tartalmilag megegyezett a mi jogértelmezésünkkel. Eszerint a kisebbségi önkormányzat elnevezésére is irányadók a Polgári Törvénykönyvnek (a továbbiakban: Ptk.) a jogi személyek névviselésével kapcsolatos előírásai. A hasonló tevékenységi körben és azonos területen működő jogi személyek nevének különböznie kell egymástól. A kisebbségi csoportra való utalás egyértelművé teszi, hogy két külön testületről van szó. Amennyiben tehát a kisebbségi önkormányzat elhagyja a "kisebbségi" jelzőt, de szerepelteti valamelyik nemzetiség nevét, úgy ez a döntés jogilag nem kifogásolható.
A közigazgatási hivatal arról tájékoztatott, hogy a fenti jogértelmezésnek megfelelő törvényességi észrevételt kíván megfogalmazni a kisebbségi önkormányzat névválasztási jogának érvényesülése érdekében.
5. Az összeférhetetlenség problematikája a kisebbségi önkormányzatok esetében
A tavalyi beszámolónkban is foglalkoztunk már a kisebbségi önkormányzati képviselők összeférhetetlenségével. A kérdésre két okból is vissza kell térnünk az idén. Egyrészt az Országgyűlés a Ktv. erre vonatkozó rendelkezését, másrészt váratlan fordulatot vett egy 1998-as - és akkor lezárt - beadványunk ügye is.
2001. július 1-je előtt a kisebbségi önkormányzati képviselői mandátumot a jogszabály nem tartotta összeférhetetlennek a köztisztviselői jogviszonnyal. A Ktv. előírásaiból pedig nem következett, hogy a köztisztviselő nem csupán helyi önkormányzati képviselő, de helyi kisebbségi önkormányzati képviselő sem lehet annál az önkormányzatnál, amely a munkáltató közigazgatási szerv illetékességi területén működik. A kisebbségi önkormányzatok jogszabályi kereteit rögzítő két törvény - az Ötv. és a Nektv. - sem írta elő, hogy a települési, illetve a kisebbségi önkormányzati képviselői megbízatás összeférhetetlen lenne a köztisztviselői jogviszonnyal.
Meg kell jegyeznünk, hogy - a törvény-előkészítő hibája miatt - az Országgyűlés a Ktv. módosítását az országos kisebbségi önkormányzatok és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa véleményének kikérése nélkül fogadta el. Figyelmen kívül hagyták a Nektv. 38.§ (1) bekezdése a) pontját, amely szerint az országos önkormányzat véleményt nyilvánít az általa képviselt kisebbséget e minőségében érintő jogszabályok tervezetéről.
5.1. Az összeférhetetlenségre vonatkozó jogszabályi rendelkezések és a kisebbségi biztos "joggyakorlata"
"Ktv. 21.§ (1) Köztisztviselő nem lehet - törvényben meghatározott egyéb megbízatásokon túl - helyi önkormányzati, kisebbségi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik."
A helyi önkormányzati képviselői mandátum és a köztisztviselői jogviszony összeférhetetlenségének megállapítását a Ktv. indokolása a közigazgatási és a politikai funkciók nemkívánatos összefonódásából eredő veszélyek megelőzősével és elhárításával magyarázza.
Véleményünk szerint a települési önkormányzati képviselőkre szabott összeférhetetlenségi szabályoknak a kisebbségi képviselőkre való átvétele indokolatlan, és túlságosan leszűkíti azt a kört, melynek tagjai e testületbe választhatók.
Az ombudsman véleménye szerint azonban rendkívül méltánytalan, sőt alkotmányos jogokat is sért a Ktv. jelenleg hatályos rendelkezése.
Az Alkotmány 68.§ (2) és (4) bekezdése szerint a kisebbségi közösségek önkormányzáshoz való joga olyan alapvető alkotmányos jog, amely még rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején sem korlátozható.
Az Alkotmány 70.§ (4) bekezdése úgy fogalmaz, hogy "minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen".
Ebből az következik, hogy az Alkotmány előírásába ütközik az a törvényi rendelkezés, mely egy indokolatlan összeférhetetlenségi szabály megfogalmazásával szembeállítja a kisebbségi önkormányzáshoz való jogot a közhivatal viseléséhez való joggal, és így megfosztja a kisebbségi közösségeket, illetve azok tagjait alkotmányos joguk gyakorlásától.
Az Alkotmánybíróság több döntésében megállapította, hogy az összeférhetetlenség intézményének egyik alapvető rendeltetése a hatalom megosztásának, az államhatalmi ágak elválasztásának biztosítása. A hivatali, illetve foglalkozási összeférhetetlenség elrendelése irányulhat az eltérő, esetleg egymással hierarchikus, illetve felügyeleti, ellenőrzési viszonyban álló hatalmi pozíciók egybeesése ellen, az elfogultság és a személyi érdekeltség visszaélésszerű érvényesülésének megelőzésére.
Az Alkotmánybíróság szerint "az említett elvek és célok szolgálatában a törvény az Alkotmány rendelkezései között szabadon állapíthatja meg az összeférhetetlenségi okok mindkét csoportjának összetevőit, az alapvető jogok gyakorlását azonban csak a szükséges és elkerülhetetlen mértékben korlátozhatja".
Álláspontunk szerint nem beszélhetünk a szükséges és elkerülhetetlen mértékű jogkorlátozásról akkor, ha a kisebbségi képviselőkre is a települési önkormányzati képviselőkre szabott összeférhetetlenségi szabályokat kell alkalmazni.
A helyi kisebbségi önkormányzat ugyanis nem rendelkezik saját hivatallal, e testület és a polgármesteri hivatal alkalmazottja nem áll jogviszonyban egymással oly módon, amint a helyi önkormányzat és az általa létrehozott polgármesteri hivatalnál dolgozó köztisztviselő. Tehát az összeférhetetlenség előírása esetükben indokolatlan.
Ezt a jogértelmezést egyébként az is alátámasztja, hogy a kisebbségi önkormányzat - ellentétben a helyi önkormányzattal - az Ötv. 102/C.§-ában foglalt rendelkezésre figyelemmel nem gyakorolhat hatósági jogkört, és nem nyújthat közüzemi szolgáltatást sem.
Mindezek alapján az ombudsman az Alkotmánybírósághoz kíván fordulni, és indítványozni fogja a kisebbségi önkormányzáshoz való jog, illetve a közhivatal viseléséhez való jog sérelme miatt a Ktv. 21.§ (1) bekezdése és a Nektv. 24. és 63.§-ai alkotmányellenességének megállapítását. A kisebbségi önkormányzati képviselői mandátum szerzésének és megtartásának ilyen korlátozása ellenkezik az Alkotmánnyal.
(Csak zárójelben jegyezzük meg: a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény meghatározza azokat a tisztségeket, megbízásokat, amelyek összeférhetetlenek az önkormányzati képviselői megbízással. A jogszabály a következő évi önkormányzati választások napján lép hatályba, és minden eddiginél szigorúbb összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg az önkormányzati képviselőkre. Álláspontunk szerint ezek az előírások - figyelemmel a Nektv. utaló szabályaira - a kisebbségi önkormányzati képviselőkre is vonatkoznak, de ennek semmilyen ésszerű indoka nincs.)
5.2. A bírói joggyakorlat ellentmondásossága
Egy panaszos a kisebbségi jogok országgyűlési biztosához fordult és előadta, hogy 1995-től egy fővárosi kerületi önkormányzatnál dolgozott köztisztviselőként, sajtóreferensi beosztásban. 1998-ban az ugyanabban a kerületben létrejött román kisebbségi önkormányzat képviselőjévé, majd a testület elnök-helyettesévé választották. Ezt követően a munkáltatói jogokat gyakorló aljegyző tájékoztatta, hogy kisebbségi önkormányzati tagsága összeférhetetlen köztisztviselői állásával. Felhívta, hogy az összeférhetetlenséget szüntesse meg, mert ennek hiányában közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva megszűnik. A panaszos a felhívásnak nem tett eleget, ezért az aljegyző megállapította, hogy a közszolgálati jogviszonya összeférhetetlenség miatt megszűnt. A panaszos beadványához csatolta az ügyében készített bírósági iratokat, és a kisebbségi biztos állásfoglalását kérte jogorvoslati lehetőségeit illetően.
Az ügyben az alábbiakat lehetett megállapítani:
A panaszos keresettel élt a köztisztviselői jogviszonyának megszüntetését megállapító munkáltatói döntés ellen, azonban kérelmét a Fővárosi Munkaügyi Bíróság elutasította. A bíróság álláspontja szerint a felperes köztisztviselői jogállásával nem volt összeegyeztethető a kisebbségi önkormányzatban vállalt választott tisztség.
A panaszos fellebbezése nyomán a Fővárosi Bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta és megállapította, hogy a közszolgálati jogviszonyt jogellenesen szüntették meg, ezért az önkormányzat köteles a panaszost eredeti munkakörében tovább foglalkoztatni.
A polgármesteri hivatal a másodfokú döntéssel szemben felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, melynek alapján a Legfelsőbb Bíróság a Fővárosi Bíróság határozatát hatályon kívül helyezte, és a Fővárosi Munkaügyi Bíróság által hozott - a panaszos számára kedvezőtlen, köztisztviselői jogviszonyának megszűnését kimondó - ítéletet hagyta helyben.
A bírói függetlenség alkotmányos elvéből következően - figyelemmel az Obtv. 29.§-ában foglalt hatásköri szabályra is - az ombudsmannak nincs lehetősége arra, hogy a bíróságok határozatait minősítse.
Figyelemmel azonban arra, hogy azonos jogi megítélésű kérdésekben - természetesen nem peres eljárásokban - huzamosabb idő óta következetes álláspontot képviselünk, e beszámoló keretei között is kimondhatjuk, hogy a konkrét ügyben eljárt bíróságok közül a Fővárosi Bíróság jogértelmezését tartjuk megalapozottnak.
Ennek lényege, hogy a Ktv. 2001. július 1-jén hatályba lépett módosítását megelőzően a törvény 21.§ (1) bekezdésében foglalt rendelkezés nem vonatkozott a kisebbségi önkormányzati képviselőkre, azaz nem minősült összeférhetetlenségi oknak, ha a polgármesteri hivatal köztisztviselői voltak.
A Legfelsőbb Bíróság ítélete - bár jogerősen eldöntötte panaszosunk munkaügyi jogvitáját - megtámadható az Alkotmánybíróság előtt.
Egy alkotmányjogi panasz megfogalmazását ügyfelünk az alábbi érvekre építheti:
Tételezzük fel, hogy a Legfelsőbb Bíróság helyesen alkalmazta a jogszabályokat, és már a Ktv. 2001. július 1-jei módosítása előtt is fennállt - a törvény nyelvtani értelmezése szerint - az összeférhetetlenség.
Mint az előző fejezetben már utaltunk rá, az Alkotmány 68.§-a szerinti, a kisebbségi közösségeket megillető önkormányzáshoz való jog, valamint az alaptörvény 70.§-a szerinti közhivatal viselési jog minden állampolgárt megillet.
Az alkotmányos jogok egyértelmű kollíziója alapján lehet kérni az Alkotmánybíróságtól, hogy a Ktv. szükségtelen és aránytalan jogkorlátozását megvalósító összeférhetetlenségi rendelkezését semmisítse meg.
Amennyiben azonban abból a feltevésből indulunk ki, hogy a Legfelsőbb Bíróság ítélete téves jogértelmezésen alapult, mert a Ktv. július 1-jén hatályba lépett módosítása előtt nem volt összeférhetetlen a kisebbségi önkormányzati tisztség a polgármesteri hivatallal fennálló köztisztviselői jogviszonnyal, az alábbi indokolást lehet egy alkotmányjogi panaszban kifejteni.
A Legfelsőbb Bíróság nem a Ktv. egyértelmű előírására alapozta ítéletét, hanem a települési önkormányzati képviselőkre vonatkozó szabályt próbálta a kisebbségi képviselőkre "átültetni".
Az Alkotmánybíróság következetes joggyakorlata szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és a jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek.
Az adott esetben a Ktv. és a Nektv. utaló szabályai nem voltak egyértelműek, világosan értelmezhetőek, amint azt az egymásnak ellentmondó bírósági ítéletek is bizonyítják.
A jogszabály csupán a Ktv. 2001. július 1-jén hatályba lépett módosítását követően vált egyértelművé, tehát azt lehet kérni, hogy a Legfelsőbb Bíróság ítéletében hivatkozott törvényi előírás határozatlansága és többértelműsége miatt, az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy az a panaszos ügyében nem alkalmazható.
A panaszos figyelmét felhívtuk az alkotmányjogi panasz előterjesztésének a lehetőségére és arra, hogy beadványát milyen jogi érvekre alapozva fogalmazhatja meg.
6. Egy speciális önkormányzati feladat: a természeti katasztrófák kezelése
A 2001. évi tiszai árvíz során megrongálódott épületek újjáépítésével, helyreállításával kapcsolatban több panasz is érkezett a kisebbségi biztoshoz. Elsősorban Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei településeken - és e településeken belül is, az ártéren vagy annak tőszomszédságában lévő - ún. cigánytelepeken élő emberek sorsát befolyásolta a természeti katasztrófa.
A panaszosok - egy esetben közös beadványban - elsősorban a helyreállítási munkálatok elhúzódását kifogásolták, illetőleg azon aggodalmaiknak adtak hangot, hogy őket az új lakóhelyük kijelölése során hátrányos megkülönböztetés éri.
Nem egy esetben fogalmaztak meg kifogásokat arra vonatkozóan, hogy az állam a helyreállítás érdekében vállalt kötelezettségeit csak lassan és nem kellő rugalmassággal teljesíti: feltételezték, hogy ha az építési szolgáltatás pénzbeni ellenértékéhez jutnának, "önerőből" esetleg gyorsabban megoldhatnák lakhatási gondjaikat.
E panaszügyek kivizsgálása során együttműködtünk a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatósággal, és az alábbiakat állapítottuk meg.
Az állam az árvíz által sújtott települések helyreállítása érdekében elsősorban természetbeni szolgáltatásokra vállalt felelősséget. Ez konkrétan azt jelenti, hogy a károsultak igényének megfelelően a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok építési szolgáltatást nyújthatnak, gondoskodhatnak a hajléktalanná vált személyek szociális (átmeneti) elhelyezéséről, illetőleg lakást is vásárolhatnak a számukra.
A 2001. évi tiszai árvíz során károsodott Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei települések helyreállítására és újjáépítésére hozott 1033/2001. (IV.12.) Kormányhatározat 2/g) pontja kimondja, hogy "ha a károsult nem fogadja el az építési, újjáépítési szolgáltatást, akkor az állam a lakóépület tényleges kárát téríti meg, melyről a megyei közigazgatási hivatallal köt megállapodást".
E rendelkezés alapján elvi lehetőség van ugyan arra, hogy az árvízkárosultak ne természetbeni, hanem pénzbeni kártalanításban részesüljenek, azonban ez a megoldás több szempontból aggályokat vet fel.
Az árvíz által tönkretett lakóépületek többsége, elhelyezkedése, állaga (használtsága, infrastrukturális kiépítettsége stb.) folytán csak igen csekély forgalmi értéket képviselt, tehát a kártalanításként nyerhető összeg nagy valószínűséggel nem tette volna lehetővé kellő színvonalú, többgyermekes családok végleges elhelyezésére alkalmas lakhatási lehetőség megszerzését.
Megállapítottuk azt is, hogy az építési szolgáltatás pénzbeni ellenértékét a károsultak még akkor sem követelhetik, ha vállalják, hogy a rendelkezésükre bocsátott pénzből maguk oldják meg építési munkálataikat. Ennek több, elsősorban a rászorulók érdekeinek a garanciáit biztosító oka van. Az állami szervek által szervezett és koordinált építkezések elvileg gyorsabban és összehangoltabban folyhatnak, és kevésbé áll fenn a veszélye annak, hogy felelőtlen vállalkozók, esetleg kontárok visszaéljenek az építési ügyekben sokszor járatlan emberek helyzetével.
Felhívtuk ugyanakkor az ügyben érintett - zömmel cigány származású - árvízkárosultak figyelmét arra, hogy a fentebb említett Kormányhatározat alapján nemcsak az építménykárok újjáépítésére, az építési szolgáltatások természetbeni igénybevételére tarthatnak igényt, hanem kérhetik az árvíz által okozott mezőgazdasági állat és takarmánykárok természetbeni pótlását is.
Vizsgálatunk során tájékozódtunk a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságnál arról is, hogy az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat elvégezte-e az árvízi terület fertőtlenítését és a panaszosok által lakott településeken a fertőzésveszélyt kiküszöbölték-e. Kérdéseinkre általában megnyugtató választ kaptunk, azonban szükségesnek tartottuk az érintettek figyelmét felhívni arra is, hogy a tavaszi árvizet követő heves esőzések miatt a fertőzésveszély ismét kialakulhat. Rámutattunk arra, hogy az önkormányzat, illetve személy szerint a polgármester is önálló felelősséget visel a természeti katasztrófa következményeinek mielőbbi felszámolásáért, ezért az árvízkárosultaknak célszerű a polgármesteri hivatallal napi kapcsolatban állniuk a kölcsönös információcsere érdekében.
Javasoltuk, hogy a kárigények pontosításához, bejelentéséhez is kérjék a polgármesteri hivatalok segítségét, csakúgy, mint az esetleg ismételten jelentkező közegészségügyi-járványügyi problémák elhárítása érdekében.
Összefoglalva a fentiekben kifejtetteket, a tiszai árvízzel kapcsolatos panaszügyek vizsgálata során nem lehetett megállapítani azt, hogy a hatóságok megsértették volna a beadványozók kisebbségi vagy egyéb alkotmányos jogait, illetőleg azt, hogy a helyreállítási munkálatok elvégzése során - nemzeti vagy etnikai hovatartozása miatt - bárkit is hátrányos megkülönböztetés ért. (Az építési munkálatok tervezetthez képest történő elhúzódása a sajtóból ismert előttünk, olyan információ azonban nem érkezett hozzánk, hogy ez tendenciózusan a roma lakosságot érintette volna.)
II.
Az oktatás mint a kisebbségi politika stratégiai kérdése
1. Az együttdöntési jogokkal kapcsolatos panaszok az oktatás területén
A kisebbségek kulturális, oktatási autonómiájának megteremtésében a kisebbségi önkormányzatok együttdöntési jogosítványai játsszák a fő szerepet. Ez azt jelenti, hogy a kisebbségi önkormányzatok a kisebbségek oktatását is érintő kérdésekben jellemzően nem saját maguk döntenek, hanem a települési önkormányzat által hozandó döntéseket befolyásolják. A véleményezési, illetve egyetértési jogok érvényesülésének és helyes gyakorlásának ezért kiemelkedő szerepe van a kisebbségi oktatás területén.
Az oktatás területén melyek a kisebbségi önkormányzatok számára biztosított együttdöntési jogok legfontosabb formái?
A Nektv. 29.§ (1) bekezdése rögzíti a kisebbségi önkormányzat egyetértési jogát a jogalkotás szintjén: a helyi közoktatás kérdéskörében a kisebbségi lakosságot e minőségében érintő települési önkormányzati rendelet egyetértéshez kötött. A második bekezdés általánosságban szögezi le, hogy a kisebbségek képzésére is kiterjedő önkormányzati döntésekhez be kell szerezni a kisebbségi önkormányzat egyetértését. Ennek a szakasznak tartalmi kifejtését már a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kotv.) részletezi: a kisebbségi oktatásban részt vevő közoktatási intézményeket érintő legfontosabb kérdésekben: ezek létesítéséhez, megszüntetéséhez, fenntartói jogának átadásához, költségvetésének elfogadásához és módosításához, felvételi körzetének meghatározásához, tevékenységi körének módosításához, nevének megállapításához, szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyásához ki kell kérni a kisebbségi önkormányzat egyetértését. A Kotv. az oktatás tartalmi kérdéseibe is beleszólást biztosít a kisebbségi önkormányzatnak: egyetértéshez kötött a nevelési, illetve pedagógiai program jóváhagyása, végrehajtásának értékelése, illetve az intézményben folyó szakmai munka értékelése is.
A közoktatási intézmény vezetője megbízásának, illetve visszavonásának kérdésében csak az úgynevezett kisebbségi oktatási intézmény esetén van egyetértési joga a kisebbségi önkormányzatoknak. A kisebbségi intézmény - a Kotv. 121.§ (6) bekezdése szerint - olyan közoktatási intézmény, ahol a kisebbségi oktatásban részt vevő gyermekek létszáma egy bizonyos arányt (25%) meghalad; az intézmény alapító okirata tartalmazza a kisebbségi nevelési-oktatási feladatot és az iskola ténylegesen ellátja azt.
Amennyiben az iskola fenntartója nem helyi önkormányzat, a kisebbségi önkormányzatoknak csupán véleményezési joguk van a kisebbség nyelvén, illetve a kisebbség nyelvén és magyarul nevelő és oktató intézmények megszűntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőinek megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntés előtt.
2001-ben - csakúgy, mint a kisebbségi jogok országgyűlési biztosának korábbi gyakorlatában - számos, az egyetértési és véleményezési joggal kapcsolatban felmerült panasszal találkoztunk.
Az egyik település kisebbségi önkormányzata azzal kereste meg az ombudsmant, hogy bár a települési önkormányzat írásban beszerezte a kisebbségi önkormányzat véleményét a kinevezendő igazgató személyével kapcsolatban, azt nem ismertették a képviselő-testülettel a határozathozatal előtt. Ezt az ülésről készült videó felvétel is bizonyította.
Az ombudsman állásfoglalásában kifejtette: bár a véleményezési jog lényegénél fogva gyengébb jogosítványt biztosít az egyetértési jognál - a vélemény tartalma ugyanis nem köti a települési önkormányzatot -, jelentősége éppen abban áll, hogy a döntéshozatali folyamatot befolyásolva mérlegelésre késztetheti a döntéshozót, és így kihathat a döntésre. Elengedhetetlen tehát, hogy a vélemény tartalmát ténylegesen megismerje a képviselő-testület. Ezért a kisebbségi biztos azzal a kezdeményezéssel fordult a települési önkormányzathoz, hogy a jövőben biztosítsa a kisebbségi önkormányzat véleményezési jogának tényleges érvényesülését.
Az egyetértési jog biztosításával és gyakorlásával kapcsolatban a 2001. évben a leggyakoribb panasz az volt, hogy a települési önkormányzat egyetértéshez kötött kérdésben nem kérte ki a kisebbségi önkormányzat egyetértését, vagy nem vette figyelembe annak tartalmát.
Ezekben az esetekben az ombudsman arról tájékoztatta a települési önkormányzatokat, hogy az egyetértési jog figyelmen kívül hagyásával elfogadott határozat törvénysértő. Az egyetértés tartalmában köti a döntéseket, azaz vétójogot jelent. Ilyenkor az ombudsmani kezdeményezés a kérdés újratárgyalását és az egyetértés megszerzését javasolta. Azokban az esetekben, amelyekben a kezdeményezés nem vezetett eredményre, a biztos azzal az ajánlással élt a közigazgatási hivatalok felé, hogy törvényességi észrevételben hívják fel a képviselő-testületet határozatának visszavonására.
Több kisebbségi intézmény igazgatóváltásával kapcsolatban érkezett hozzánk panasz. Visszatérő jelenség volt, hogy miután az önkormányzat nem tudott megegyezni a kisebbségi önkormányzattal az igazgató személyében, egyéves megbízás keretében olyan közalkalmazottat nevezett ki, akinek személyéhez már nem kérte ki a kisebbségi önkormányzat egyetértését.
A közoktatási intézmények vezetői megbízásának részletszabályait a 138/ 1992. (X. 8.) Korm. rendelet tartalmazza. Ennek alapján egy háromfordulós eljárás biztosítja azt, hogy a közoktatási intézmény élére mindenképpen kerüljön vezető. Főszabály szerint - kisebbségi intézmény esetén - a képviselő-testület döntéséhez a kisebbségi önkormányzat egyetértése nélkülözhetetlen. Amennyiben az első forduló pályáztatása eredménytelen marad, legfeljebb egy évre, nyilvános pályázat nélkül vezetői beosztás ellátására szóló megbízás adható a közoktatási intézmény egyik közalkalmazottjának. Ilyen megbízás hiányában a közoktatási intézmény vezetésével kapcsolatos feladatokat a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatában meghatározott helyettesítés rendjében foglaltak szerint kell ellátni.
Ezekben az esetekben az ombudsman arról tájékoztatta a képviselő-testületet, hogy a második forduló esetén szintén ki kell kérni a kisebbségi önkormányzat egyetértését. A jogszabály minden más értelmezése az egyetértési jog automatikus megkerülését tenné lehetővé.
A kormányrendelet ezen eljárás eredménytelensége esetére már a felek szándékaitól független, az oktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatában meghatározott helyettesítési rend követését írja elő az iskola működésének biztosítása érdekében. Tehát a megegyezés, a mindkét fél érdekét valamilyen formában figyelembe vevő kompromisszum hiánya a felek szándékait figyelmen kívül hagyó eredményhez vezet.
Visszatérő probléma, hogy a települési önkormányzatok csak formálisan szerzik be a kisebbségi önkormányzat egyetértését. Több esetben is kiderült, hogy az önkormányzat csak az egyetértéshez kötött döntés meghozatala után kérte ki a kisebbségi önkormányzat egyetértését.
Az ombudsman ezekben az esetekben felhívta az önkormányzatot az egyetértési jog jogszerű gyakorlatának biztosítására: a települési önkormányzatnak gondoskodnia kell arról, hogy a kisebbségi önkormányzat időben megkapja az egyetértés-köteles javaslatot. Az egyetértés gyakorlására 30 napot biztosít a Nektv. Ezalatt a kisebbségi önkormányzatnak határozatot kell hoznia a kérdésben, amelyet még a testületi ülés előtt el kell juttatni a képviselők részére.
Több esetben is kiderült, hogy a települési önkormányzat helytelenül értelmezi (összekeveri) a kisebbségi önkormányzatot megillető egyetértési jogot, a kisebbségi önkormányzat elnökének a testületi üléseken való részvételi (tanácskozási) jogával.
Az ombudsman ilyen esetekben következetesen hangsúlyozza, hogy egy adott kérdésben a kisebbségi önkormányzat testületének kell döntést hoznia, tehát nem helyettesítheti a kisebbségi önkormányzat határozatát a kisebbségi önkormányzat elnökének jelenléte a testületi ülésen az egyetértéshez kötött téma tárgyalásakor, illetve az ő személyes véleménye nem pótolja a kisebbségi önkormányzat testületének határozatát.
A panaszok tanúsága alapján ismétlődően nehézséget jelent az, hogy a tételes jog az egyetértési jog tényleges gyakorlásának részletszabályait nem tartalmazza, nincs például kidolgozott egyeztetési eljárás a felek egyet nem értése esetére.
A közoktatási törvény a nevelési-oktatási intézményben egyetértési joggal rendelkezők egyet nem értése esetére egyeztető eljárást ír elő. Ha az egyetértési jog gyakorlása során az érdekeltek közötti vitás kérdés egymás közötti egyeztetéssel nem oldható meg, a nevelési-oktatási intézményben 9 tagból álló bizottságot kell létrehozni. Ebben az esetben ez a bizottság - egyszerű szótöbbséggel - hoz döntést a felek helyett. A bizottságban szerepet kapnak az érdekeltek képviselői: az egyetértésre jogosult és a nevelő testület 3-3 tagja, valamint a fenntartó által felkért, az országos szaknévsorban szereplő 3 szakértő. Ez az - egyetértési jog gyakorlása során felmerült vitás kérdésekben alkalmazott - egyeztetési eljárás azonban csak a nevelési, oktatási intézményben egyetértési joggal rendelkező felekre (azaz iskolaszék, diák önkormányzat) vonatkozik.
Egyeztetési eljárás hiányában az ombudsman a következő, a problémák tisztázásának kereteit megteremtő lehetőségeket szokta a tárgyaló felek részére javasolni: hozzanak létre egyeztető bizottságot az álláspontok megismerésére. Mindkét fél számára elfogadható kompromisszum megszületését segítheti a közös testületi ülés összehívása is, illetve ha személyes egyeztetést folytat a polgármester és a kisebbségi önkormányzat elnöke.
Az álláspontok, érvek megismerésére és a megegyezés létrehozására megfelelő intézmény a kisebbségi bizottság alakítása is.
Az Ötv. 22.§ (2) bekezdése előírja, hogy ha a képviselő-testület kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai (tehát legalább két képviselő) kezdeményezik, kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot kell létrehozni. Azonban a kisebbségi önkormányzat ilyen képviselők hiányában is a Nektv. 26.§ (1) bekezdés b) pontja alapján élhet javaslattételi jogával, és kérheti egy ilyen bizottság létrehozását. Bár az utóbbi esetben a bizottság létrehozása nem kötelező, az önkormányzatnak is törekednie kell arra, hogy bizottsági rendszere a helyi sajátosságokhoz, igényekhez igazodjon.
Az egyeztetési eljárás kereteinek megteremtését szorgalmazó ombudsmani javaslat csak eseti megoldást jelent. A jogbiztonság azonban megköveteli, hogy a jogalkotó törvényi szinten szabályozza az egyeztetési eljárást, és megegyezés hiányában a döntés megszületésének módját.
A kisebbségi törvény módosítására benyújtott törvényjavaslat megpróbál orvoslást nyújtani az egyetértési jog gyakorlásával gyakran előálló "patthelyzetek" kezelésére. A tervezet egyet nem értés esetén 15 napos határidőt biztosít a feleknek az egyeztetésre. Amennyiben az egyeztetés nem vezet eredményre, bármelyik fél öt napon belül bírósághoz fordulhat abban a kérdésben, hogy jogszerű volt-e az egyetértés megtagadása.
A tervezet olyan javaslatot tartalmaz, amely kétségtelenül lezárja a megegyezésre képtelen felek vitáját. Hiányossága azonban, hogy nem hoz létre olyan fórumot (mint például a Kotv. a közoktatási intézményen belüli viták esetén), amelynek döntéseit az érdekeltek maguk hozzák. A bírósági úttal szembeni érv lehet ugyanis, hogy a határozat csak a jogszerűség kérdésére terjedhet ki. A hozzánk érkezett panaszok azt valószínűsítik, hogy számos ügy nem dönthető el pusztán jogi érvek alapján. A legideálisabb megoldás természetesen mindig az, ha a felek között konszenzus jön létre, ezért problémákat vethet fel, ha egy az érdekeltektől független testület mondja ki a végső szót.
2. A cigány gyermekeket érintő oktatási diszkrimináció
A hivatalunkhoz 2001. évben érkezett panaszok, valamint a kisebbségi oktatás területén lezajlott változásokkal kapcsolatban megküldött szakértői vélemények, értékelések azt bizonyítják, hogy a cigány gyermekek oktatási hátrányai és az ezzel összefüggő diszkriminációs esetek száma nem csökkent az elmúlt időszakban. Ezek negatív hatással vannak a cigány gyermekek tanulási eredményeire, sőt akár teljes iskolai kudarchoz is vezethetnek.
2.1. Diszkriminációs formák
A cigány gyermekek oktatása során jelentkező gyakoribb diszkriminációs jelenségek - az ismertté vált kutatási eredmények és az általunk vizsgált ügyek tapasztalatai alapján - a következők:
2.1.1. A cigány gyermekek elkülönített oktatása az iskolák között kialakuló szelekció eredményeként
a) A települési szegregáció következtében létrejött megkülönböztetés
A 1990-es években a spontán migrációs folyamatok, valamint a nem cigány lakosság előítéletességének eredményeképpen növekedett a cigányok lakóhelyi elkülönülése. A sorvadó aprófalvas településeken, valamint a leromló nagyvárosi negyedekben folyamatosan növekszik a cigány lakosság aránya. A lakosság összetétele megváltozásának eredményeként a fiatalabb, nem cigány családok gyakran elköltöznek a településről, amely a lakosság korösszetételének megváltozásához vezet. Növekszik az iskoláskorú cigány lakosság létszáma, ezért egyre több cigány gyermek jár helyi iskolákba.
b) A nem cigány gyermekek másik iskolába íratása miatti szegregáció
Ez is összefügg a lakóhelyi szegregációval, és általában nehezen különíthető el az a) pontban részletezett folyamattól, azt erősíti. A problémával, annak összetettsége miatt célszerű külön is foglalkoznunk. Míg az előző esetben a nem cigány lakosság elköltözése vezetett a cigány gyermekek számának jelentős emelkedéséhez, itt nem magyarázható az iskolai arányok megváltozása csak ezzel az okkal.
Sajnos egyes térségekben egyre inkább megfigyelhető az a gyakorlat, hogy amikor a migrációs folyamat miatt emelkedik az iskolákban a cigány tanulók száma, akkor a nem cigány családok igyekeznek más iskolákba íratni gyermekeiket.
Megállapítható, hogy a cigány tanulók aránya ezekben az iskolákban lényegesen nagyobb mértékben növekszik, mint ahogy az a lakónépesség összetételének változásából következne. A családok tehát még nem költöznek el a településről, csak a gyermeküket járatják másik iskolába.
A települési önkormányzatok és az iskolák sok esetben tevékenyen is részt vesznek az ilyen helyzetek kialakításában, engedve a helyi nem cigány lakosság nyomásának. Így jönnek létre a cigány lakosság szegregált lakókörnyezetéhez közeli "cigány iskolák", általában romló infrastrukturális és személyi feltételekkel. A településen működő többi iskola kényesen ügyel arra, különböző okokra hivatkozva, hogy hozzájuk kevés roma gyermek járjon.
2.1.2. A cigány gyermekek elkülönítése az iskolán belüli szelekció alapján
- Az iskolán belüli szelekció többféle oktatási szegregációs forma kialakulásához vezethet. A lényege, hogy a cigány gyermekek részére különböző "szakmai indokok" alapján elkülönített osztályokat, csoportokat szerveznek.
ˇ Ilyenek például a felzárkóztató jellegű, vagy más speciális tanterv alapján szervezett osztályok, csoportok. Általában alacsonyabb követelményszint, rosszabb minőségű pedagógiai munka, a differenciált és fejlesztő pedagógiai ismeretek hiánya jellemzi az így szervezett osztályokat, csoportokat. Ezért az ilyen formában kialakított osztályoknak, csoportoknak sok esetben épp az alapfunkciójuk hatékonysága válik kérdésessé.
ˇ Szelekciót eredményezhet az is, ha a "jobb képességű" gyermekek számára szervezett tagozatos osztályokba csak a nem cigány gyermekek, míg az ún. "normál" osztályokba elsődlegesen a cigány gyermekek járnak. Elkülönítést, diszkriminációt okoz az is, amikor az iskola a cigány gyermekekkel szemben - az állítólagos gyengébb képességeik miatt - eleve csökkentett követelményeket támaszt.
ˇ Hátrányos megkülönböztetéshez vezethet a cigány kisebbségi oktatási program alapján szervezett, erre hivatkozva elkülönített osztályok, csoportok működtetése is. Számos esetben jeleztük a probléma súlyosságát. A múlt évi beszámolónkban, valamint a felsőoktatási vizsgálatunk egyik alfejezetében a mielőbbi változtatás érdekében részletesen elemeztük a cigány kisebbségi oktatási program szakmai megvalósításának és jogi szabályozásának hiányosságait.
ˇ A cigány kisebbségi oktatási programot korábban cigány felzárkóztató oktatási formának nevezték, amely azt sugallta, mintha a kisebbségi lét és a felzárkóztatás szükségessége között lényegi összefüggés lenne.
ˇ Az Oktatási Minisztérium 13/1999 (III. 8.) OM rendeletében a szabályozás változatlanul hagyása mellett új elnevezést adott a jelzett oktatási formának.
ˇ A Nemzeti, etnikai kisebbség óvodai nevelésének irányelve és a Nemzeti, etnikai kisebbség iskolai oktatásának irányelve kiadásáról szóló 32/1997. (XI. 5.) MKM rendelet szerint a cigány kisebbségi oktatási programnak két elemet kell tartalmaznia: egyrészt a kisebbségi önismeret fejlesztését, a kulturális nevelést, másrészt - a nemzetiségi oktatástól eltérően - az esetleges hátrányok csökkentését célzó szocializációs, kommunikációs, valamint tantárgyi fejlesztést, tehetséggondozást.
ˇ Elnevezésének megváltoztatása ellenére a cigány kisebbségi oktatásban a nemzetiségi és a felzárkóztató szempontok továbbra is "keverednek". A szabályozás ilyen formában ismét azt a téves képzetet kelti, hogy a roma gyermekek összességükben felzárkóztatásra szorulnak, tehát elmaradottabbak a többi gyermeknél. Ez egyrészt elősegítheti a cigány kisebbség szegregált oktatását, legitimálhatja az egyébként nem nemzetiségi jellegű, elkülönült, alacsony színvonalú oktatási formák létjogosultságát, erősítheti a roma gyermekekkel szembeni előítéletes szemléletmódot. Másrészt akadályozhatja a cigány nemzetiségi oktatás tényleges igényeken alapuló intézményrendszerének a kialakítását.
ˇ Az ellentmondásos tartalmi szabályozás mellett jelentős problémát eredményez a cigány kisebbségi oktatási program szakszerűtlen megvalósítása, melynek következtében a roma gyermekek szegregált oktatása jelenleg jogilag megerősítve, központi költségvetési forrásból támogatva történik.
ˇ A finanszírozás jelenlegi rendszere arra ösztönzi a települési önkormányzatokat, hogy a roma tanulók esetében a hátrányos helyzetű tanulók felkészítését segítő foglalkozásokra fordítható alacsonyabb összegű kiegészítő hozzájárulás helyett - amely általános jellegű és kisebbségi hovatartozás nélkül minden hátrányos helyzetű gyermek esetében igénybe vehető - lehetőség szerint a magasabb összegű cigány kisebbségi oktatási kiegészítő hozzájárulást kérjék. Ezt azonban az önkormányzatok gyakran - az iskolák szakmai egyetértésével - csak azért igénylik, hogy több forráshoz jussanak és elsődlegesen csak a cigány kisebbségi oktatási program felzárkóztató elemeit valósítják meg belőle, amely alkalmas a cigány tanulók látszólag legális elkülönítésére.
ˇ A cigány kisebbségi oktatási programhoz hasonló összegű, általános jellegű kiegészítő hozzájárulás fejlesztő és felzárkóztató oktatás címén csak akkor igényelhető, ha a gyermeket a nevelési tanácsadó súlyos beilleszkedési, tanulási, magatartási zavar miatt terápiás gondozásba vette. Sajnos arra is van példa, hogy a magasabb bevétel érdekében a cigány kisebbséghez tartozó gyermekek többségét ilyennek minősítették, amely a már korábban kifejtettek szerint, elkülönített cigány osztályok, csoportok kialakulásához vezet.
2.1.3. A cigány gyermekek speciális (kisegítő) iskolai oktatása
1998-ban átfogó vizsgálat keretében részletesen áttekintettük a cigány gyermekek speciális iskolai oktatásának problémáit. Megállapítottuk, hogy a gyermekek eltérő tantervű iskolákba vagy gyógypedagógiai intézményekbe történő átirányításával végződő eljárási folyamat alkalmas arra, hogy a cigány gyermekeket hátrányosan megkülönböztessék. A cigány tanulók magas arányú speciális iskolai oktatása negatívan érintheti további esélyeiket, pályaválasztásukat és munkaerő-piaci helyzetüket. Ezekből az osztályokból csak ritka esetben lehet átkerülni a "normál" általános iskolai osztályokba, és még kevesebb esély van a középfokú továbbtanulásra. Az oktatási szegregációs kutatások szerint a speciális (kisegítő) osztályok száma a cigány gyermekek egyre teljesebb körű beiskolázásával párhuzamosan a 60-as évek elejétől a 80-as évek végéig folyamatosan növekedett. Ez attól kezdve valamelyest csökkent, amely összefügghet az ország demokratizálódási folyamatával, továbbá azzal, hogy részben vizsgálatunk eredményeként is, egyre kiemeltebben foglalkozik a témával az oktatási igazgatás.
2.1.4. A cigány gyermekek magántanulóvá nyilvánítása
Új jelenség - és általában a cigány gyermekek családja sem tekinti hátrányos megkülönböztetésnek -, amikor a problémás gyermeket magántanulóvá nyilvánítják, és felmentik a rendszeres iskolába járás alól.
A hatályos jogszabályok szerint két esetben kerülhet sor magántanulóvá válásra. Az egyik lehetőség a Kotv. 7.§ (1) bekezdéséből következik, mely kimondja, hogy a tankötelezettség - a szülő választása alapján - iskolába járással vagy magántanulóként teljesíthető. A szülő választása alapján általában a kiemelkedő képességű gyermekek válnak magántanulóvá.
A magántanulóvá nyilvánítás másik esetére rendszerint akkor kerül sor, ha a testi, érzékszervi, értelmi, beszéd-, illetve más fogyatékos vagy beilleszkedési, magatartási, tanulási zavarral küzdő tanulóról van szó, aki az illetékes szakértői és rehabilitációs bizottság, illetve a nevelési tanácsadó szakértői véleménye alapján - pedagógiai, illetve célszerűségi okokból - folytatja magántanulóként tanulmányait.
A már említett oktatási szegregációval foglalkozó kutatás szerint a felmentés indokai a nem cigány gyermekek esetében legnagyobbrészt egészségügyi okokkal függött össze, míg a cigány gyermekeknél magatartási problémára, túlkorosságra, terhességre, házasságkötésre hivatkoztak. Az iskolába járás alól való felmentés mögött sok esetben a problémás gyermekektől való megszabadulás szándéka áll, s így a magántanulóság a kirekesztés egyik eszközévé válhat. Azoknak a gyermekeknek, akiket ilyen okok miatt nyilvánítanak magántanulóvá, általában kevés lehetőségük lesz továbbtanulásra, megfelelő munkaerő-piaci pozíció megszerzésére.
Összegzésként megállapíthatjuk, hogy a cigány gyermekeket oktatásuk során a hátrányos megkülönböztetés számos formája sújtja, a nyílt, intézményesült, szegregációt eredményező diszkrimináció éppúgy, mint a közvetett, rejtett hátrányos megkülönböztetés.
2.2. Oktatási diszkriminációt sérelmező panaszok
A következőkben néhány konkrét, hivatalunkhoz érkezett beadványon keresztül mutatjuk be a cigány gyermekek oktatásával összefüggő diszkriminációs jelenségeket, valamint az azok megszűntetését és megelőzését elősegítő javaslatainkat, kezdeményezéseinket.
Az elsőként kiválasztott ügy jól szemlélteti a cigány gyermekekkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetés általános iskolákban előforduló gyakoribb formáit. Az eset tipikus jellege miatt a beadvány hátterét, az ügyben tett megállapításainkat, kezdeményezéseinket részletesen ismertetjük. Olyan problémáról van szó, amely ma is jelen van az iskolák oktatási gyakorlatában.
A panaszos, az Országos Cigány Önkormányzat megyei koordinátora beadványában azt sérelmezte, hogy az egyik település általános iskolájában az elsős és ötödikes cigány gyerekeket külön osztályban, elkülönítve oktatják.
A vizsgálat során megállapítottuk, hogy az iskolában a kisebbségi oktatás a szülők kérése nélkül valósult meg, holott a kisebbségi intézmény léte közvetetten, míg annak jelentős tartalmát adó kisebbségi oktatás közvetlenül az érintettek kifejezett részvételi akaratán nyugszik.
Az Alkotmány 67.§ (2) bekezdése szerint a szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. A Kotv. 13.§ (1) bekezdése kiemeli a nevelési, illetve a nevelési- oktatási intézmény szabad megválasztásának jogát; többek között a szülő saját nemzeti vagy etnikai hovatartozásának szempontjából.
A Nektv. 7.§ (1) bekezdése szerint valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók intézményválasztási lehetőségét a Nektv. 48.§ (1) bekezdése külön védelemben is részesíti, kimondva azt, hogy a kisebbségi oktatási intézményt az érintett kisebbséghez nem tartozók csak akkor vehetik igénybe, ha az intézmény betöltetlen férőhellyel az adott kisebbség igényeinek kielégítése után is rendelkezik. A törvényhozó tehát a kisebbségi nevelési, illetve nevelési-oktatási intézmény választása és az identitásvállalás között szoros kapcsolatot feltételez.
A kisebbségi oktatásban való részvétel mindig közvetlenül szülői akaratnyilvánításon alapul. A kisebbségi oktatás megvalósulásának esélyét azzal kívánja biztosítani a Nektv. 43.§ (4) bekezdése, illetve a Kotv. az osztályok, csoportok szervezése című részének 2. pontja, hogy az egyazon kisebbséghez tartozó nyolc tanuló szülőjének vagy törvényes képviselőjének kérése esetén kisebbségi osztály vagy tanulócsoport indítása, illetve működtetése már kötelező.
Ugyanakkor a szülők ez irányú (írásos) kérelme elengedhetetlen, mivel itt a nevelési forma megválasztása egyúttal identitásvállalás és kinyilvánítás is. Az Avtv. 2.§ (2) bekezdése szerint a nemzetiségi és etnikai hovatartozás különleges adat, amely csak akkor kezelhető, ha az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul.
A szülői kérések nélkül folytatott kisebbségi oktatás fenntartása tehát jogellenes.
Az elsős osztályok elkülönítésére az igazgatónak a Kotv. 66.§ (5) bekezdésében biztosított osztályba sorolási jogköre nyújtott lehetőséget, míg az ötödik osztályokban egy kvázi felvételi teszt, amelynek alkalmazása szintén jogszabályba ütközik.
Az első évfolyam osztályba sorolásának objektív szempontja nem volt, nem is lehetett. Az így hozott igazgatói döntések eredményéből az a következtetés vonható le, hogy a besorolás alapja az etnikai származás volt.
Az ötödik évfolyam besorolása is hasonlóképp valósult meg, bár ezt igyekeztek egy pontozási rendszerrel elfedni. Ennek két eleme volt: egyrészt egy tesztet tölttettek ki a gyerekekkel, másrészt figyelembe vették a negyedik osztályban megszerzett félévi és év végi érdemjegyeket is.
Az ilyen eseteket a jogirodalom a közvetett diszkrimináció fogalomkörébe sorolja, eszerint: közvetett diszkriminációt jelent minden olyan, mindenkivel szemben azonos követelményt támasztó, vagy mindenkinek ugyanolyan jogot biztosító rendelkezés, vagy gyakorlat, amely egy meghatározott csoportra nézve aránytalanul kedvezőtlen, kivéve, ha ez megfelelő és szükséges, továbbá ha objektív tényezőkkel igazolható.
Szűkebb területen, a közoktatásban alkalmazott hátrányos megkülönböztetést tiltja bármilyen okból, így a nemzeti és etnikai hovatartozás alapján is a Kotv. 4.§ (7) bekezdése. Nem értékeli külön a megkülönböztetési szándékot, csupán a hátrányos eredményt. Ugyanezt fejti ki az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről szóló UNESCO-egyezmény 1. Cikkének 1. b) pontja, amikor minden olyan korlátozást tilalmaz, amelynek célja, vagy eredménye valamely személynek vagy csoportnak alacsonyabb színvonalú oktatásra szorítása.
Nem helytálló az elkülönített cigány osztályok létrehozásának és fenntartásának pedagógiai okokkal történő magyarázata sem. Az elsős osztály esetében a hátrányos megkülönböztetés nem a pedagógiai programok eltérő voltában, hanem a társadalmi együttélésre, a tolerancia korai fejlesztésére, a másság tiszteletére nevelés lehetőségének csökkenésében mutatható ki. Az ötödik osztály tekintetében, ezen túl, az oktatás alacsonyabb színvonala is bizonyítható, nemcsak az osztály elnevezése ("lassúbb haladású"), de a pedagógiai program alapján is.
A vizsgálat során arra a megállapításra jutottunk, hogy az elsős és az ötödikes osztályok elkülönítésének a tényleges célja az volt, hogy ezzel az intézkedéssel megakadályozzák további nem cigány tanulók "elvitelét" az iskolából.
Az osztályba sorolásról hozott döntések tehát szintén jogellenesek voltak.
A megállapított alkotmányos visszásságok miatt megkerestük a képviselő-testületet, miszerint az igazgató feletti munkáltatói, illetve a törvényességi ellenőrzési jogköre alapján hívja fel, szükség szerint utasítsa az igazgatót arra, hogy:
ˇ szerezze be a kisebbségi oktatáshoz szükséges írásbeli szülői kéréseket; tájékoztassa őket ennek tartalmáról;
ˇ módosítsa a kiegészítő hozzájárulás igénylését a tényleges tanulói létszámnak megfelelően;
ˇ szüntesse meg a jogsértő osztályszervezési gyakorlatot az első osztályok tekintetében;
ˇ dolgozza át a pedagógiai programot, megszüntetve ezáltal a cigány gyermekek kétségkívül hátrányos megkülönböztetését eredményező, képességek szerinti osztálybontását a felső tagozaton.
Javasoltuk a képviselő-testületnek továbbá, hogy:
ˇ szervezzen az iskola pedagógusainak olyan továbbképzéseket, melyek kifejezetten a hátrányos helyzetű tanulók nevelésének-oktatásának javítását segítik elő;
ˇ kérjen fel szakértőt az iskola pedagógiai programjának végrehajtása, illetve a szakmai munka eredményességének értékelése, valamint egy új, hatékonyabb pedagógiai-módszertani rendszer megalapozása érdekében;
ˇ biztosítsa a cigány kisebbségi önkormányzat részére a Kotv. 102.§ (10) bekezdése alapján megillető egyetértési jogokat.
A képviselő-testület állásfoglalása 2002. március 28-án érkezett meg, és örömmel számolhatunk be arról, hogy - bár az önkormányzat direkt módon nem ismerte el a diszkrimináció tényét, de - valamennyi ajánlásunkat és kezdeményezésünket elfogadta.
A médiából értesültünk arról, hogy az egyik általános iskolában az oktatás tárgyi feltételeinek biztosításában (étkezés, illemhely használat stb.), valamint az oktatás-szervezési gyakorlatban diszkrimináció éri a roma gyermekeket. A riport alapján hivatalból indítottunk vizsgálatot.
A vizsgálat megállapította, hogy a cigány gyermekek külön asztaloknál, eltérő minőségű étkészletekkel étkeztek. Ennek tényét elismerte az igazgató is, és kezdeményezésünkre az iskola megváltoztatta e gyakorlatot.
A vizsgálat feltárta azt is, hogy az iskola - nevelési-tanácsadói jelentésekkel alátámasztva - minden cigány gyermeket beilleszkedési, magatartási, tanulási zavarral küzdőnek minősített és tizenöt fős csoportokba osztotta őket. Az ilyen formában szervezett felzárkóztató oktatás után igénybe vették a kiegészítő normatívát, a tizenöt fős csoportokat pedig az iskola szükségtermeiben helyezték el.
Megállapítottuk, hogy az a szemlélet, amely a cigány gyermekeket mint egységes csoportot beilleszkedési, magatartási, tanulási zavarral küzdőnek minősíti, közvetett diszkriminációt valósít meg.
A csoportképzés etnikai vonatkozásán túl azt is kifogásoltuk, hogy a gyermekek nem részesültek a kis létszámú oktatás lehetséges előnyeiből sem: a szükségtermek nyújtotta körülmények - különösen a beszéd áthallása - olyan tényezők, amelyek gyakorlatilag megszüntették a kiscsoportos tanítás által kitűzött célt.
A vizsgálat során kiderült, hogy a cigány kisebbségi oktatásnak sem a megszervezése, sem pedig a tartalma nem felelt meg a jogszabályoknak. Az iskola a beiratkozás során egy olyan előre legépelt szöveget íratott alá a szülőkkel, mely konkrétan nem tartalmazta, hogy mit kér az aláírója, a szöveg csupán a cigány kisebbségi oktatást szabályozó törvényi helyre utalt, annak megnevezése nélkül. Megállapítottuk, hogy ez a gyakorlat egyszerre sérti a szülők oktatásválasztási illetve szabad identitásvállalási jogát.
A vizsgálat rávilágított arra is, hogy az iskola helyi tanterve és órarendje a nemzeti és etnikai kisebbségi oktatásról szóló irányelvben előírtak töredékét valósította meg csupán.
A költségvetési törvény mindkét speciális oktatási fajtának - cigány kisebbségi oktatás, kis létszámú oktatás - a megvalósítását külön normatívával támogatja, melyet az iskola igénybe is vett. Ezen oktatási formák jogszerűtlen megszervezése következtében azonban éppen azok a roma gyermekek kerültek rosszabb helyzetbe, akik miatt az iskola kiegészítő normatívához jutott: a nem roma gyermekektől elválasztva, szükségtermekben tanultak.
Azzal az ajánlással fordultunk az oktatási miniszterhez, hogy a Kotv. 93.§ (2) bekezdése alapján kérje fel az önkormányzatot, végeztessen a cigány kisebbségi oktatás tartalmára és megszervezésére vonatkozó szakmai ellenőrzést az általános iskolában.
Az oktatási miniszter elfogadta ajánlásunkat. A tárcától kapott tájékoztatás szerint ez a vizsgálat egyelőre nem zárult le.
Kezdeményezéssel fordultunk az iskola igazgatójához is, hogy szülői értekezletek, nyílt napok keretében tájékoztassa a szülőket a cigány kisebbségi oktatás céljáról, tartalmáról, feltételeiről. Amennyiben ennek alapján a szülők igényt tartanak az ilyen típusú oktatásra, akkor a szakmai ellenőrzés szakértői megállapításait alapul véve, jogszerűen szervezze meg a cigány kisebbségi oktatást. Az igazgató elfogadta kezdeményezésünket.
Az ombudsmani megállapítások alapján az oktatási miniszter kezdeményezte, hogy az Állami Számvevőszék vizsgálja meg a cigány kisebbségi oktatás ellátásához igényelt kiegészítő normatíva jogosultságát. Az ÁSZ vizsgálata eredményeként kimondta, hogy az iskola törvénysértően vette fel és költötte el a kiegészítő normatívát.
Az oktatási jogok miniszteri biztosa közös vizsgálatot kezdeményezett egy olyan ügyben, amelyben nem csupán oktatási, hanem kisebbségi jogok sérelme is felmerült.
A panasz szerint az egyik vidéki óvodában külön "cigány" és külön "magyar" ágyneműtartót kellett használniuk a gyermekeknek; illetve az iskolai cigány kisebbségi oktatás program megszervezése is szegregációt eredményezett.
A panasz valódiságát - az óvodával kapcsolatosan - előre be nem jelentett helyszíni vizsgálatunk igazolta.
Az iskolától bekért - a cigány kisebbségi oktatás megszervezésére és tartalmára vonatkozó - dokumentumok és a személyes megbeszélés információi is alátámasztották azt, hogy a cigány kisebbségi oktatás megszervezése több szempontból sem felelt meg a jogszabályoknak. Az iskola heti egy órában folytatott "kisebbségi oktatást", ami azonban tartalmában csupán felzárkóztatást valósított meg.
Kiderült az is, hogy a kisebbségi oktatást egy 1996-ban összegyűjtött szülői aláírásokat tartalmazó dokumentum alapján szervezte meg az iskola anélkül, hogy a beiskolázásra kerülő gyermekek szüleit erről évente megkérdezte volna.
A vizsgálat azt is megállapította, hogy az első és az ötödik évfolyamon két párhuzamos osztályt indított az iskola, a B osztályba sorolva a felzárkózásra, fejlesztésre szoruló gyermekeket. Az igazgatótól kapott tájékoztatás alátámasztotta a panaszt, miszerint B osztályba kizárólag cigány gyermekek kerültek. A cigány gyermekek ágyneműinek és ruháinak etnikai hovatartozásuk alapján történő külön tárolása szegregációt valósított meg. A nemzeti és etnikai kisebbségi oktatás irányelve (32/1997. MKM rendelet) szerint legalább heti hat órában tanórai és tanórán kívüli oktatás keretében kell biztosítani a cigány kisebbségi oktatást, azaz a heti egy óra nem elegendő; a differenciált szaktantárgyi oktatás pedig önmagában nem jelent cigány kisebbségi oktatást. A cigány kisebbségi oktatás megszervezésének folyamata sem felelt meg a jogszabályoknak. Az 1996-ban összegyűjtött aláírások megfelelő alapot jelentettek az oktatás megszervezésére, de nem pótolhatták a beiskolázásra kerülő gyermekek szüleinek évenkénti megkérdezését. A felzárkóztatásra szoruló gyermekek minden tanórán történő külön tanítása pedagógiai szempontból sem volt szerencsés, ugyanakkor adott esetben felvetette a szegregáció gyanúját.
A vizsgálat megállapításairól személyes egyeztetést kezdeményeztünk a település vezetőivel, az iskola és óvoda igazgatójával, illetve a cigány kisebbségi önkormányzattal.
Az egyeztetés eredményeként a következő megállapodás született:
ˇ A jogsértő helyzet megszüntetése érdekében az intézmény vezetője vállalta, hogy az egyeztetésen elhangzott javaslatok figyelembevételével (például minden gyermek számára külön, becsukható kisszekrény illetve polcos rendszer kialakításával) a szülőkkel közösen találnak olyan megoldást az ágynemű tárolására, amely kizárja a diszkrimináció megvalósulását.
ˇ A cigány kisebbségi oktatás jogszerű megszervezése érdekében az oktatási jogok biztosa felajánlotta, hogy felkér olyan roma származású pedagógus-szakértőt, aki gyakorlati tapasztalatokkal rendelkezik a tartalmában és formájában egyaránt szakszerű és jogszerű kisebbségi oktatásról, valamint a különböző kultúrák sikeres együttéléséhez és együttműködéséhez szükséges módszerekről.
ˇ Az intézmény vezetője elfogadta a szóbeli kezdeményezést és vállalta a szakember fogadását, illetve javaslatai alapján az iskolában folyó kisebbségi oktatás tartalmának és módszereinek módosítását.
ˇ Az egyeztetés eredményeként az intézményvezető vállalta, hogy intézkedik annak érdekében, hogy a következő tanévtől az "A" és "B" osztályok helyett a tanulók egy osztályban folytassák tanulmányaikat, és a felzárkóztatásra szoruló tanulók kizárólag azon tantárgyakat tanulják csoportbontásban, amely tárgyakból ez (feltétlenül) szükséges.
Az egyeztetés sikeresnek bizonyult, az önkormányzat és a nevelési-oktatási intézmény a megállapodásban foglaltakat végrehajtotta: az óvodában olyan szekrényre cserélték a két különálló ágyneműtartót, amelyben minden gyermek külön rekeszbe teheti ágyneműjét. Az önkormányzat és az iskola a felkért szakértővel együtt megkezdte a munkát a cigány kisebbségi oktatás jogszerű megszervezése érdekében.
A fentiekben ismertetett esetek hasonló típusúak, a cigány kisebbségi oktatás helyi szintű megszervezéséhez és tartalmához kapcsolódó diszkriminációt mutatták be. A következő ügy leírását azért tartjuk fontosnak, mert egy olyan központi kiadvány tartalmát találtuk diszkriminatívnak, amelynek alapján az egész országban folyik a cigány kisebbségi oktatás megszervezése, és így kihat minden oktatási intézményben dolgozó, érintett pedagógus szemléletére.
Az egyik település cigány kisebbségi önkormányzatának elnöke azzal a panasszal fordult az ombudsmanhoz, hogy a helyi általános iskolában az egyik biológiaórán cigányellenes kijelentések hangzottak el, többek között az, hogy "a cigányoknak sajátságos illatuk van."
Felkértük az iskola igazgatóját, hogy adjon tájékoztatást a biológiaórán történtekről. Az igazgató kivizsgálta az ügyet, és azt a tájékoztatást adta, hogy utasította a biológiatanárt óravázlatának felülvizsgálatára, átdolgozására és abból a sérelmezett részek törlésére. Ezek az intézkedések a konkrét esetben alkalmasak voltak a további jogsérelem megelőzésére.
Az ügynek azonban voltak olyan vonatkozásai is, melyek további vizsgálatot tettek szükségessé. A biológiatanár nyilatkozatában utalt rá, hogy óravázlatát a Művelődési és Közoktatási Minisztérium 27213/96/VII. számon jóváhagyott Cigány Pedagógiai Programja kiadvány alapján építette fel, és mellékelte ennek azt részét, amelyet figyelembe vett biológiaórák témáinak kidolgozásakor. "Az emberismeret követelményei a 8. évfolyam végén" (a kiadvány 22. oldalán) a következő kitételeket tartalmazta a fejlesztési követelmények között: "A sajtóból vagy a mindennapi életből vett példák alapján elemezzék a cigányság külső és belső kapcsolatait. A cigány közösségek zártsága, rugalmatlansága, mint a fejlődés alapvető korlátai." "Minimális teljesítmény" címszó alatt pedig az alábbiakat olvashattuk: "A cigányság értékrendszerének - értékítéletének paradox vonásai".
Megállapítottuk, hogy az idézett szövegrészletek alkalmasak arra, hogy előítéletet váltsanak ki, illetve létező előítéleteket tápláljanak, tehát elfogadhatatlanok egy oktatást segítő kiadványban. Ezért azzal az ajánlással fordultunk az oktatási miniszterhez, hogy tegye meg a megfelelő intézkedéseket az idézett kiadvány átdolgozása érdekében.
A miniszter elfogadta az ajánlást, és tájékoztatása szerint már készülőben vannak a cigány kisebbségi oktatás alapjául szolgáló alapdokumentumok, a kifogásolt kiadvány átdolgozása is időszerűvé vált, és az erre vonatkozó szükséges intézkedéseket a tárca megteszi.
2.3. Általános következtetések, javaslatok
A konkrét esetekben tett kezdeményezéseinkre, javaslatainkra figyelemmel, az alábbiakban felsoroljuk, hogy milyen területeken lenne szükség további intézkedésekre a roma gyermekek hátrányos megkülönböztetésének megelőzése és megszüntetése érdekében.
2.3.1. Az antidiszkriminációs jogalkotási folyamat felgyorsítása
Az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. A diszkrimináció tilalmát kimondó szakasz alapvetően "jogelvi jellegű", így értelmezi a 61/1992. AB határozat is, amelynek biztosítása - objektív, intézményes védelemmel - állami kötelezettség.
Az Alkotmány 8.§ (1) bekezdése szerint az államnak nemcsak az a kötelessége, hogy tiszteletben tartsa az alapvető jogokat, hanem az is, hogy védje ezeket.
A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat megfogalmazása szerint az államnak ki kell alakítania az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi, valamint szervezeti feltételeket, és ennek során tekintettel kell lennie a többi alapjoggal kapcsolatos, valamint egyéb alkotmányos feladataira is.
A hátrányos megkülönböztetés tilalma a magyar jogrendszerben a témánk szempontjából fontos jogszabályokban ugyan rögzítve van, de hatékony érvényesítését ugyanezek a jogszabályok nem biztosítják.
Olyan törvénnyel azonban nem rendelkezünk, amely részletesen tartalmazná a diszkrimináció gyanúja esetén alkalmazandó eljárási rendet, valamint a szankciók körét. Jelenleg a cigány gyermekek egyértelműen diszkriminációhoz vezető elkülönített oktatásának sincs jogi következménye.
Az általunk elkészített "A rasszizmus és az idegengyűlölet elleni fellépésről és az egyenlő bánásmód biztosításáról" szóló törvénytervezet külön fejezetben foglalkozik az oktatási diszkriminációval és az oktatási diszkrimináció jogkövetkezményeivel. Ez - a fentiekben ismertetett AB határozatokkal összhangban - biztosítja az oktatási diszkrimináció elleni fellépés jogintézményi és szervezeti feltételeit. Mindezekre tekintettel fel kell gyorsítani a múlt évben elkezdett antidiszkriminációs jogalkotási tevékenységet.
2.3.2. A cigány kisebbségi oktatás tartalmi szabályozásának újragondolása
Mint ahogy több esetben is megfogalmaztuk, külön kell választani a cigány kisebbségi oktatás identitást erősítő, a kisebbségi önazonosság megőrzését elősegítő részét, a cigány gyermekek tanulási esélyeit javító felzárkóztató jellegű programjaitól. A cigány gyermekeket sújtó oktatási hátrányok megszüntetése érdekében a felzárkóztató oktatási programokat olyan módon kell megszervezni, hogy azok semmilyen formában ne eredményezhessenek szegregációt. A különválasztás azonban nem jelentheti azt sem, hogy a szabad identitásvállalás elvének oktatáson belüli érvényesítésére a cigány kisebbségnek kevesebb lehetősége legyen.
A finanszírozás jelenlegi rendszere nem alkalmas a cigány kisebbségi oktatás fentiekben kifejtettek szerinti átalakítására.
A cigány kisebbségi oktatás keretében a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény szerint a programban részt vevő minden gyermek után 2001-ben 29000 forint, 2002-ben 33000 forint kiegészítő hozzájárulás jár. Az általános iskolai napközis foglalkozásra, a hátrányos helyzetű tanulók felkészítését segítő foglalkozásokra a költségvetési törvény szerint 2001-ben 15000 forint/fő, 2002-ben 17000 forint/fő kiegészítő hozzájárulás fordítható. Ez nem igényelhető, ha a tanuló cigány kisebbségi oktatás keretében vesz részt felzárkóztató tehetséggondozó oktatásban. Mindez arra készteti az önkormányzatokat, hogy a roma tanulók esetében lehetőség szerint a magasabb összegű cigány kisebbségi oktatási kiegészítő hozzájárulást igényeljék. Ennek keretében valósítják meg a felzárkóztató oktató programokat is, tekintettel arra, hogy ugyanarra a hátrányos helyzetű tanulóra (például tantárgyi foglalkozásokra, tantárgyi korrepetálásokra stb.) más típusú kiegészítő hozzájárulást már nem igényelhetnek. A tartalmi szabályozás átalakításához elengedhetetlenül szükséges tehát a finanszírozási háttér újragondolása. A finanszírozásra vonatkozó rendelkezések módosítása következtében azonban nem kerülhet hátrányosabb helyzetbe a cigány kisebbség, mint a többi nemzeti kisebbség, és a későbbiekben nem lehet alacsonyabb a támogatásuk, mint a jelenleg hatályos jogszabályok szerint.
Nem kaptunk tájékoztatást az Oktatási Minisztériumtól arról, hogy a cigány gyermekek oktatásának átfogó elemzésére létrehozta-e a tervezett munkacsoportot. A probléma súlyosságára tekintettel mielőbbi intézkedések szükségesek annak érdekében, hogy a roma gyermekeknek valóban legyen esélyük az oktatás területén jelentkező hátrányok és megkülönböztetések leküzdésére.
2.3.3 A multi- és interkulturális oktatás fejlesztése
Jelentős szerepe lehet az oktatási diszkriminációs jelenségek megelőzésében és megszüntetésében a befogadóbb multikulturális környezet kialakításának az oktatásban. Az oktatási szakemberek többsége szerint a magyar iskolarendszer nem készíti fel a tanulókat a társadalom sokszínűségének és a különbözőségnek az elfogadására, a bármilyen szempontból eltérő embercsoportok másságának megértésére. A nevelési-oktatási intézmények tevékenységében nagyobb hangsúlyt kell helyezni a kisebbségek iránti tolerancia nevelésére, oktatására. A multikulturális nevelésnek, oktatásnak sok országban már kialakult hagyományai vannak. Ezek szélesebb körű alkalmazására hazánkban is nagy szükség lenne. A felsőoktatási vizsgálatunk rámutatott a pedagógusok ilyen irányú felkészítésének hiányosságaira.
Az interkulturális oktatás fejlesztése hozzájárul a befogadóbb, nyitottabb, másságot jobban elfogadó társadalom kialakulásához. A jogi szabályozás szerint az interkulturális oktatás a kisebbségi oktatás egyik formája. Célja, hogy a kisebbségi oktatásban részt nem vevők és a kisebbségi oktatásban résztvevők közösen szervezett nem kötelező tanórai foglalkozások keretében megismerhessék az adott kisebbség kultúráját.
Az interkulturális oktatás jelenlegi meghatározása indokolatlanul leszűkíti annak igénybevételi lehetőségét és az igénybevevők körét, hiszen kizárja azokat a gyermekeket a hazánkban élő kisebbségek kultúrájának mélyebb megismeréséből, akiknek az iskolájában nem folyik kisebbségi oktatás. Célszerű lenne hatékonyabb és szélesebb körű megszervezésük érdekében az ilyen típusú programok szabályozását átdolgozni, hogy lehetőség legyen azokat például a költségvetési törvényben kiegészítő hozzájárulás biztosításával támogatni.
Végezetül néhány olyan feladatot is meg kell említenünk az állami cselekvés lehetséges eszközrendszeréből, amelyek jelentősen elősegíthetnék az oktatási diszkrimináció különböző formáinak megakadályozását: például a minőségbiztosítási feladatok kiemelt kezelése a cigány gyermekeket nagy számban oktató intézmények programjainak ellenőrzésében és a cigány kisebbségi oktatási program megvalósításában; a preferenciális és fejlesztő támogatások körének szélesítése; a települési szegregáció megelőzése, visszaszorítása településfejlesztési, gazdaság- és foglalkoztatáspolitikai eszközökkel. Ezek a feladatok eredményesen az érintett szaktárcák, egyéb szervek, települési önkormányzatok, kisebbségi önkormányzatok közreműködésével, tevékeny részvételével hajthatók végre. A hátrányos megkülönböztetés megelőzését és megszüntetését azonban csak akkor szolgálják, ha azokat a roma és nem roma lakosság együttműködésével, érdekeiket és igényeiket kölcsönösen egyeztetve valósítják meg.
3.
Tájékoztató "A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok érvényesülése a
felsőoktatásban" című jelentésről
3.1. Bevezetés
Az elmúlt év végén fejeződött be a felsőoktatási intézményrendszer kisebbségi jogi szempontú vizsgálata. A jelentés teljes terjedelmében az országgyűlési biztosok internetes honlapján (www.obh.hu) a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának tevékenységéről szóló részben olvasható. A beszámolóban csak a felsőoktatási vizsgálatunk fontosabb megállapításait, javaslatait foglaljuk össze. Tájékoztatást adunk arról a vitáról, amellyel a jelentés nyilvánosságra hozatalát követően elsődlegesen a különböző médiumokban találkozhattunk, továbbá arról, hogy a minisztériumok hogyan fogadták a javaslatainkat, ajánlásainkat.
3.1.1. A vizsgálat megindítása
A felsőoktatási vizsgálat kiindulópontját az elmúlt években folytatott oktatási vizsgálatok elemző-értékelő megállapításai jelentették. 1998-ban a kisebbségek oktatásának átfogó vizsgálata keretében áttekintettük - a kisebbségek művelődéshez és oktatási önigazgatáshoz való jogainak érvényesülése szempontjából - a kisebbségi közoktatás egész rendszerét. 1999-ben a cigány gyermekek speciális (kisegítő) iskolai oktatásával összefüggő problémákat vizsgáltuk. Ezek elsődlegesen a különböző közoktatási intézményekben - óvodákban, iskolákban - folyó munka színvonaláról, illetőleg a feltárható objektív visszásságokról adtak számot. A korábbi két átfogó jelentés utalt azonban arra, hogy a kisebbségi közoktatás jövője szorosan összefügg a kisebbségi pedagógusképzés helyzetével.
A magyarországi kisebbségek kulturális autonómiájának jogszabályi kereteit az Alkotmány és a Nektv. határozza meg.
A kisebbséghez tartozó személynek joga van anyanyelvének, történelmének, kultúrájának, hagyományainak megismeréséhez, ápolásához, gyarapításához, továbbadásához, és joga az is, hogy részt vegyen anyanyelvi oktatásban és művelődésben. Az állam a magyarországi kisebbségek anyanyelvét közösség-összetartó tényezőként ismeri el.
A Nektv. szerint "a közoktatás és a felsőoktatás törvényi szabályozása, az oktató-nevelő tevékenység szerkezetének és tartalmának meghatározása, valamint e tevékenység ellenőrzése során e törvénnyel összhangban érvényesíteni kell a kisebbségek kulturális autonómiájának megfelelő oktatási és művelődési érdekeket." A nemzeti és etnikai kisebbségek kulturális autonómiájával összefüggő sajátos jogok biztosításában tehát fontos szerepe van a felsőoktatás intézményrendszerének is.
Felsőoktatási vizsgálatunk során az alábbi kérdésekre kerestük a választ:
ˇ Érvényesülnek-e a kisebbségek kulturális és oktatási jogai a felsőoktatás - mindenekelőtt a pedagógusképzés - területén?
ˇ Képesek-e az állami szervek - a felsőoktatási intézmények autonómiájának sérelme nélkül - eleget tenni törvényi kötelezettségeiknek?
ˇ Felkészültek-e a leendő pedagógusok a hátrányos helyzetű cigány gyermekek iskolai kudarcainak megelőzésére, az ezzel kapcsolatos problémák, konfliktusok kezelésére, illetőleg miként vélekednek a roma tanulókról és oktatásukról?
Célunk a tájékozódáson és a részletes helyzetértékelésen alapuló, segítő szándékú, illetve az előrelépés lehetséges útjait bemutató kezdeményezések, jogalkotási és egyéb megoldási javaslatok kidolgozása volt.
ˇ Elemeztük a kisebbségi oktatás szempontjából releváns jogszabályokat, azok gyakorlati hatályosulását.
ˇ Feldolgoztuk a hozzánk érkezett panaszok alapján felmerült kérdéseket, illetve konzultáltunk a kisebbségek országos önkormányzataival, és a nemzetiségi pedagógusképző intézmények vezetőivel, valamint a Nyelvvizsgát Akkreditáló Testület elnökével.
ˇ Egyeztettünk az Oktatási Minisztériummal, felhasználtuk a tárca szakemberei által rendelkezésre bocsátott adatokat, dokumentumokat.
ˇ Szociológiai felmérést végeztettünk annak vizsgálatára, hogy a felsőoktatási intézmények mennyiben tudják felkészíteni a pedagógus jelölteket a kisebbségi gyermekek oktatására; a hallgatók milyen ismeretekkel, szemlélettel rendelkeznek. (A szociológuskutatók tanulmányában foglalt megállapításokat beépítettük vizsgálati jelentésünkbe.)
ˇ Komplex módon vizsgáltuk, hogy a felsőoktatási rendszer változásai megfelelnek-e az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által tett - a Kisebbségi és Regionális Nyelvek Kartájának végrehajtásával kapcsolatban megfogalmazott - ajánlásoknak, illetőleg a Kisebbségvédelmi Keretegyezmény Szakértői Bizottsága 2000. szeptember 22-én elfogadott országjelentésében közzétett kritikai észrevételeinek.
3.1.4. A vizsgálat tárgykörei
ˇ A nemzeti kisebbségek és a cigányság helyzete az oktatás területén is számos vonatkozásban eltér egymástól. A nemzeti kisebbségek esetében a kisebbségi oktatás elsődleges céljaként az asszimilációs folyamat lassítását, megfékezését, míg a roma kisebbséget illetően a hatékony társadalmi integrációt, az esélyegyenlőtlenségek megszüntetését jelölhetjük meg.
ˇ A nemzetiségi felsőfokú oktatás témakörén belül több kérdést kellett megvizsgálnunk. Így különösen:
ˇ át kellett tekinteni az anyanyelvi pedagógusok képzését abból a szempontból, hogy az állam biztosítja-e az ehhez szükséges költségvetési és egyéb támogatási formákat;
ˇ áttekintettük a nemzetiségi közoktatás területén a pedagógusképzésre közvetlenül kiható problémákat, tanulmányoztuk a nemzetiségi szakokra történő felvételi kérdését, és felmértük a nemzetiségi pedagógushallgatók véleményét identitástudatukról, illetve a nemzetiségi oktatás jelentőségéről;
ˇ vizsgáltuk az anyaországgal való kapcsolattartás és a külföldi képzés lehetőségeit is, valamint hogy az állam támogatja-e az anya-, illetve nyelvországokból érkező oktatók, vendégtanárok alkalmazását;
ˇ végezetül áttekintettük a külföldön folytatott tanulmányok magyarországi elismerésének, a külföldön szerzett bizonyítványok egyenértékűségének kérdéskörét, illetőleg azt, hogy lehet-e a kisebbségi nyelvekből államilag elismert vizsgát tenni.
A cigány gyermekek oktatásához kapcsolódóan:
ˇ vizsgáltuk a cigány kisebbségi oktatás tartalmi elemeit, célkitűzéseinek megvalósulását;
ˇ felmértük, hogy a jövendő pedagógusok rendelkeznek-e emberi jogi - ezen belül kisebbségi jogi - ismeretekkel;
ˇ végezetül vizsgáltuk azt is, hogy a leendő pedagógusok felkészültek-e a cigány gyermekek oktatása során jelentkező sajátos iskolai problémák (előítéletesség, szegregáció) kezelésére.
A vizsgálat két témakörével: a nyelvvizsga kérdésével, valamint a cigány kisebbségi oktatás tartalmi problémáival már a 2000. évi beszámolóban részletesen foglalkoztunk, ezért itt az erre vonatkozó részeket csak röviden ismertetjük.
3.2. A nemzetiségi felsőfokú oktatás kérdései
3.2.1. A nemzetiségi pedagógusképzés
A nemzeti kisebbségek napjainkban szórványban élnek Magyarország területén, az anyanyelvek használata szinte kiszorult a mindennapokból, a család is veszített korábbi szerepéből a kisebbségi nyelv átörökítésében. Ezek a változások történelmi tényekkel és a rendszerváltást megelőző kisebbségi politika asszimilációs törekvéseivel magyarázhatók.
A kultúra ápolása, a nyelv megtanítása alapvetően a kisebbségi oktatás feladatává vált. A kisebbségek anyanyelvű, illetőleg anyanyelvi oktatásának biztosításához elengedhetetlen a kellő számú, színvonalasan képzett anyanyelvű pedagógus. Az anyanyelvű pedagógusok képzésének biztosítása állami feladat.
A nemzetiségi pedagógusképzésnek tehát stratégiai jelentősége van az asszimiláció megállításában.
3.2.1.1. Problémák a nemzetiségi közoktatás területén
A nemzetiségi közoktatás fejlettsége közvetlenül hatást gyakorol a pedagógusképzés alakulására, hiszen a "merítési bázis" szűkül, ha nincs elegendő számú, a nemzetiségi kultúrában és nyelvben járatos érettségizett fiatal.
Jelentős eredmény, hogy a nemzetiségi középiskolák és az ott tanuló diákok száma is növekedő tendenciát mutat. Míg az 1998/1999-es tanévben összesen 18 középiskolában 2142 tanuló részvételével folyt nemzetiségi oktatás, addig az 1999/2000 iskolai évben 22 oktatási intézmény 2707 diákja tanult nemzetiségi program szerint.
Ugyanakkor, ha a nemzetiségi oktatásban rész tvevő tanulók számának alakulását az elsőtől a 12. évfolyamig áttekintjük, akkor azt látjuk, hogy nagyon jelentős arányú a 8. osztály befejezése utáni létszámcsökkenés.
Tudjuk, hogy ez a jelenség nem magyarázható egyetlen okkal: a megfelelő számú középiskola hiánya és a szülők azon gyakorlata is erősíti ezt a tendenciát, hogy nem nemzetiségi, hanem olyan középiskolákba íratják gyermekeiket, amelyek vélekedésük szerint nagyobb továbbtanulási esélyt nyújtanak számukra.
A nemzetiségi oktatásban résztvevők alacsony létszámában szerepet játszhat az a hiányosság is, hogy a mai napig nem állnak rendelkezésre minden kisebbségi nyelvből a népismeret-oktatás követelményei, a kerettantervek és a részletes érettségi követelmények.
Ezért szükségesnek tartjuk az említett dokumentumok kidolgozására irányuló munkafolyamat felgyorsítását.
3.2.1.2. Anyanyelvű pedagógusok képzése
A nemzetiségi pedagógusképzés keretén belül az egyik legfontosabb kérdés, hogy az állami feladatként meghatározott anyanyelvű pedagógusképzés mennyiben biztosított.
A hozzánk érkezett beadványok jelentős része arra enged következtetni, hogy az asszimiláció megállításában kulcsszerepet játszó nemzetiségi oktatási feladatok ellátásának egyik fő akadályát a nemzetiségi pedagógusok hiánya jelenti.
Az Oktatási Minisztériumtól beszerzett - illetve a jelen vizsgálat keretében gyűjtött - adatok szerint a nemzetiségi pedagógusképzés mind a három - óvodai, általános iskolai és középiskolai - intézményi szinten csupán német, horvát, szlovák és román nyelvből megoldott.
Még a jelentősebb oktatási infrastruktúrával, illetve hagyományokkal rendelkező nemzetiségi kisebbségek (német, horvát, szlovák, román, szerb, szlovén) körében is vannak tehát hiányosságok: nincs óvodapedagógus- szlovén és szerb, tanító- szlovén, tanárképzés szerb nyelven. Középiskolai nyelvtanárképzés - azaz nem speciálisan nemzetiségi pedagógusképzés - folyik bolgár, görög, lengyel és ukrán nyelven. Ruszin és örmény nyelvből bölcsészképzés sincs.
További problémát jelent, hogy a nemzetiségi pedagógusképzésre jelentkezők elsősorban a humán szakokat választják a nemzetiségi szak mellé, és ez a nemzetiségi iskolák természettudományi szakos tanári ellátottságában hiányt okoz.
A fenti adatok azt mutatják, hogy a jelenlegi pedagógusképzés - az említett hiányosságokkal - egyes nemzeti kisebbségek oktatási feltételeit biztosítja, míg a többi nemzetiségét nem.
3.2.1.3. Felvételi a nemzetiségi pedagógusképző intézményekbe
A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény alapján a 269/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet szabályozza a felsőoktatási intézmények felvételi eljárásainak általános szabályait. A szabályozás célja - a teljesítmények összemérhetősége érdekében - egy egységes felvételi eljárás bevezetése 2003-tól.
A jogszabály értelmében minden államilag finanszírozott első alapképzésre felvételizőnek az általa választott szaknak, szakcsoportnak megfelelő két tantárgyból kell központi írásbeli vizsgát tennie.
Egy konkrét eset kapcsán merült fel az a kérdés, hogy mely tárgyak legyenek felvételi vizsgatárgyak a nemzetiségi pedagógusképző szakokon.
Az Oktatási Minisztérium javaslata szerint közismereti tárgyak alkották volna a felvételi vizsgatárgyakat, azaz a felvételi pontszámba kötelezően a magyar, választhatóan a történelem, biológia felvételi vizsgán elért eredmények számítottak volna bele. A nemzetiségi nyelv-, illetve kultúraismeretet az egyes felsőoktatási intézmények az intézményen belül szervezett alkalmassági vizsga keretében - "megfelelt" "nem megfelelt" értékeléssel - mérhették volna fel.
Ez a javaslat az egyik nemzetiségi pedagógusképző intézmény jelzése szerint több szempontból sem volt elfogadható: a nyelv- és kultúraismeretet így nem értékelte volna a felvételi pontszám; illetve a felvételizőnek - az alkalmassági vizsga figyelembevételével - gyakorlatilag három tárgyból kellett volna felkészülnie.
Ugyanakkor az Oktatási Minisztérium úgy érvelt, hogy a nemzetiségi szakokra jelentkezők számára - a gyenge nyelvtudás miatt - nem lehet a bölcsész karokra felvételizők részére előírt nyelvi követelményt támasztani.
Azzal a javaslattal éltünk, hogy a tárca dolgozzon ki speciális követelményrendszert a nemzetiségi pedagógus szakokra felvételizők részére.
Ennek eredményeként az a kompromisszumos megoldás született, hogy a 2003-tól bevezetésre kerülő új felvételi rendben a kötelező központi magyar nyelv és irodalom mellett négy tantárgy - történelem, biológia, matematika vagy nemzetiségi nyelv - közül lehet választani a nemzetiségi pedagógus szakra jelentkezőknek.
A választható vizsgatárgyakról a felsőoktatási intézmény vagy a felvételi tájékoztatóban leírtak szerint a jelentkező dönt. Amennyiben a választott felvételi tárgy nem a nemzetiségi nyelv, továbbra is alkalmassági vizsga keretében ellenőrizhető a jelentkező nyelvi ismerete.
A 269/2000. Korm. rendelet 9.§ (6) bekezdése szerint az Oktatási Minisztérium biztosítja a tantárgyi írásbeli vizsgák feladatlapjait, kivéve olyan felvételi tárgy esetén, amely csak egy felsőoktatási intézményben fordul elő. Ebből következően, ha a tantárgyi felvételi vizsgák közé több intézményben is bekerül a nemzetiségi nyelv tantárgy, akkor az Oktatási Minisztériumnak biztosítania kell a központi tételsort.
A tárcával való együttműködés eredményeként a minisztérium elfogadta azt a megoldást, hogy a nemzetiségi központi tétel kidolgozásakor nem az idegennyelvi képzés követelményrendszerét veszik alapul, hanem a nemzetiségi képzés sajátosságaihoz igazítják annak tartalmát.
3.2.1.4. Finanszírozási kérdések
A felsőoktatás finanszírozása normatívák alapján történik. Ez a finanszírozási rendszer a kis létszámú nemzetiségi tanszékeket hátrányosan érinti, az átlagosnál magasabb fajlagos költségeket eredményez.
Ezen a problémán segített a nemzetiségi szakok kedvezményes finanszírozási csoportba sorolása: a hivatkozott kormányrendelet a nemzetiségi szakokat az idegennyelvi szakokhoz képest egy fokozattal magasabb normatívájú finanszírozási csoportba sorolta.
Ez a szabályozás a 2001-2002. tanévre megoldást nyújt, de hosszú távon a hasonló kedvezményes finanszírozási megoldások törvénybe foglalása jelentene garanciát.
A kisebbségi törvény kimondja, hogy az anyanyelvű pedagógusok képzésének biztosítása állami feladat, ebből következően az ezzel járó többletköltségek is az államot terhelik.
A kisebbségi törvény módosítása során szükséges lenne ezeket a jelenlegi deklaratív kijelentéseket a fentiekhez hasonló konkrét finanszírozási kedvezményekkel kiegészíteni.
3.2.1.5. A nemzetiségi pedagógusképzés a hallgatók szemszögéből
Vizsgálatunk nem nélkülözhette, hogy a leginkább érintetteket, a hallgatókat is megkérdezzük identitástudatukról, a nemzetiségi nyelv szerepéről és szakmai terveikről.
Az egyik kérdésünk arra vonatkozott, hogy a hallgató valamely hazai nemzetiségi kisebbséghez tartozónak vallja-e magát. Az asszimiláció hatását fedezhettük fel a megkérdezettek válaszában: a pedagógusjelöltek kevesebb mint fele vallotta magát valamelyik hazai kisebbséghez tartozónak. Ezt az adatot azonban fenntartással kell kezelnünk. A későbbiekben kiderült, hogy azok között is, akik nem vallották magukat egyik hazai kisebbséghez tartozónak sem, akadtak olyan hallgatók, akik - állításuk szerint - nemzetiségi elkötelezettségből akarnak nemzetiségi tanmenetű intézményben tanítani. Véleményünk szerint itt olyan élethelyzetről lehet szó, amikor valaki nem tekinti magát formálisan egy adott kisebbség tagjának, de gyökerei mégis odakötik. Ebből is látható, hogy a nemzetiségi pedagógusképzésnek milyen jelentős szerepe lehet az identitástudat fejlesztésében.
Feltettük azt a kérdést is, hogy a diploma megszerzése után milyen intézményben kívánnak tanítani. A nemzetiségi pedagógushallgatók egyötöde nem szándékozik nemzetiségi oktatási intézményben elhelyezkedni. A legmagasabb az óvodapedagógusok elkötelezettsége, 93,3 százalékuk szeretne nemzetiségi tanmenetű óvodában dolgozni. A tanítók 72,2 százaléka, a tanároknak azonban csak a fele (54,5%) tervezi, hogy nemzetiségi tanmenetű iskolában fog tanítani.
Számottevő javulást a nemzetiségi oktatási intézmények "presztízsének" növekedése eredményezhet. Ez azonban olyan társadalmi szemléletváltást feltételez, amely csak lépésről lépésre valósítható meg. Annyi azonban bizonyos, hogy ezért sokat tehetnek a nemzetiségi pedagógusképző intézmények feladataik színvonalas és eredményes ellátásával.
3.2.2. A nemzetiségi pedagógusképzés a hazai kisebbségek anyaországi kapcsolatának tükrében
A nemzeti önazonosság megőrzésének elengedhetetlen feltétele az anyaországokkal és nemzetekkel való szabad, élő kapcsolattartás.
A magyarországi nemzeti kisebbségeknek - a ruszin közösség kivételével - van anyaországa, így elviekben részesülhetnek külföldi oktatási támogatásokban.
A vizsgálatunk keretében megkerestük az Oktatási Minisztérium Nemzetközi Kétoldalú Kapcsolatok Főosztályát (továbbiakban: OM NKKF), a Magyar Ösztöndíj Bizottságot (továbbiakban: MÖB) és az országos kisebbségi önkormányzatok elnökeit a felsőoktatást érintő anyaországi kapcsolatok áttekintése érdekében.
Sajnálatos módon nem érkezett válasz minden országos önkormányzattól, és néhány tájékoztatás meglehetősen hiányos volt. Utóbb kiderült, hogy mindez nem megkeresésünk figyelmen kívül hagyása miatt történt, hanem sokkal inkább azért, mert az országos önkormányzatok maguk sem rendelkeznek a megfelelő információkkal, nincs adatbázisuk az adott kisebbséget érintő felsőoktatási ösztöndíjakról, valamint az ezekről szóló pályázatokról, a pályázatok nyerteseinek személyéről.
A rendszerváltást követően Magyarországnak újra kellett gondolnia nemzetközi viszonyait, és új megállapodásokat kellett kötnie - egyebek mellett - a kultúra és oktatás terén is. Átalakult hazánk kapcsolattartása kisebbségeink anyaországaival, a korábbi "baráti szocialista államokkal" és a Német Szövetségi Köztársasággal.
Az egyes országos önkormányzatok válaszaiból, valamint a megkeresett szervek tájékoztatásából az alábbi problémák emelhetők ki.
A kisebbségek anyaországainak majdnem felével nincs érvényes oktatásügyi megállapodása Magyarországnak. A görög, a bolgár, az ukrán és a jugoszláv állammal korábban voltak oktatási munkatervek, de azok évek óta nem hatályosak. Örményországgal nincs és nem is volt érvényes oktatási együttműködés. Az Oktatási Minisztérium a hazai örmény kisebbség csekély érdeklődése miatt annak megkötését nem tartotta indokoltnak. Maguk az érintettek azonban másképp látják ezt a kérdést; álláspontjuk szerint, ha nincs Magyarországon semmilyen örmény nyelvi képzés, és nincs a két ország között oktatási ügyekre vonatkozó nemzetközi megállapodás sem, akkor ez a közösségük esetében a kisebbségi jogok érvényesülését akadályozza.
A lejárt oktatási munkaterv ellenére Bulgária a felmerülő igényekre figyelemmel viszonossági alapon fogad és küld hallgatókat. Az ösztöndíjas csereprogram folytonosságát szóbeli jegyzék formájában biztosítják.
Hasonló a helyzet Görögországgal is, érvényes munkaterv hiányában is többféle formában - teljes-, rész- és továbbképzés, valamint nyári szemináriumok keretében - támogatják a hazai görög kisebbség anyaországi felsőfokú tanulmányait.
A magyar államnak Jugoszláviával sincs érvényes oktatásügyi munkaterve. A szerb közösség a megállapodás hiánya mellett különösen azt sérelmezi, hogy Magyarország nem biztosít a papi tanulmányok folytatására ösztöndíjat, hiszen az ortodox keresztény vallásnak kulcsszerepe van a szerb közösség életében. A vallás gyakorlásához a papok anyaországi tanulmányai elengedhetetlenek.
Sajátos probléma, hogy a román kisebbséghez tartozóknak jelenleg nincs lehetőségük arra, hogy anyanyelvükön juthassanak tudományos minősítéshez Magyarországon. Így arra kényszerülnek, hogy jelentős nehézségek és többletköltségek árán Romániában szerezzenek PhD ösztöndíjat. Szlovénia ösztöndíjat nyújt a hároméves nappali tagozaton folyó posztgraduális képzésre. Az országos önkormányzat szerint nagyobb érdeklődés lenne a képzés iránt, ha a doktoranduszoknak nem kellene feladni a magyarországi munkahelyeiket, hanem konzultációs lehetőséget kapnának Szlovéniában.
Az anyaországok és Magyarország közötti oktatási megállapodások eredményeként kisebbségeink különböző formájú (rész-, teljes- és továbbképzés) és eltérő mértékű ösztöndíjakat nyerhetnek el. Az országos önkormányzatok tájékoztatása szerint a teljes képzésben résztvevők felvételénél, ügyeik intézésénél évek óta számos nehézség adódik. A hallgatók beiratkozása, kollégiumi elhelyezkedése csak aránytalanul sok utánjárással és csupán személyes kapcsolatok révén oldható meg.
Az önkormányzatok többsége kevesli a magyar állami ösztöndíjak számát és mértékét is. A szlovákiai felsőoktatási intézményekben való részképzéshez a magyar állam ösztöndíjat nyújt. A szlovák fél kérésére megszűnt azonban a teljes képzést folytatók magyarországi támogatása. A hazai német kisebbség tagjainak anyaországi tanulmányaihoz nincs biztosítva megfelelő magyar állami ösztöndíj. A görög kisebbség is hiányolja, hogy az anyaországi felsőfokú tanulmányokat Magyarország semmilyen ösztöndíjjal nem segíti.
3.2.3. Anyanyelvi vendégtanárok részvétele a magyarországi nemzetiségi pedagógusképzésben
A kilencvenes évek elején megváltozott gazdasági, társadalmi és politikai viszonyok következtében szükségessé vált a hazai nyelvoktatás struktúrájának átalakítása.
Az idegen nyelvek oktatására képzett külföldi nyelvoktatók száma más közép-kelet-európai országokhoz hasonlóan Magyarországon is ugrásszerűen megnövekedett, de ez sajnos a hazai nemzetiségek nyelvét oktató intézményekre nem teljesen érvényes.
A Nektv. számos olyan rendelkezést tartalmaz, amely a kisebbségi oktatás feltételeit biztosítja. Az egyik ilyen előírás, hogy az állam támogatja a kisebbségek anya-, illetve nyelvországából érkező oktatók magyarországi vendégtanári alkalmazását.
A nemzetiségi vendégtanárokról a Magyar Ekvivalencia és Információs Központ (továbbiakban: MEIK) nem rendelkezik külön adatokkal, ezért csak általánosságban tudjuk a helyzetüket bemutatni.
A hazánkba érkező külföldi vendégtanárok és a nemzetiségi pedagógusképzésben részt vevő vendégtanárok alkalmazási feltételei megegyeznek.
Az anyanyelvi oktatók körülbelül kétharmad része államközi munkatervek, mások - mivel az igényeket a munkatervek nem tudják kielégíteni - egyéni kezdeményezések alapján vállalnak munkát.
Az 1999/2000-es tanévben 400 vendégtanár érkezett Magyarországra, őket a MEIK úgynevezett "nemzetiség" kategóriával jelöli. A "nemzetiség" kategória alatt értik az angol, a német, a francia, az olasz, a spanyol és a vegyes nyelvterületeket is. Ez a fogalom eltér a vizsgálatunk által használt nemzetiség fogalmától.
Az általunk végzett vizsgálat a kisebbségi törvény szerint értelmezett nemzeti kisebbségek vendégtanáraira terjed ki. A 400 főből a kisebbségi törvény szóhasználata alapján 141 fő a nemzetiségiek köre, ebből a német nyelvterületről 117 tanár (Németországból 79 fő, Ausztriából 38 fő) jött. A többi nemzetiségi nyelvterületről csak 24 fő érkezett, megoszlásuk a következő: bolgár 3 fő, horvát 4 fő, lengyel 3 fő, román 4 fő, szerb 2 fő, szlovák 3 fő, szlovén 2 fő és ukrán 3 fő.
A fenti adatok tükrében érdemes elgondolkodni azon, vajon az állam megfelelő mértékben ösztönzi, támogatja-e a kisebbségek anya-, illetve nyelvországából érkező oktatók magyarországi vendégtanári alkalmazását.
Az anyanyelvi vendégtanárok/lektorok magyarországi fogadási költségeit - mint a személyi juttatások, munkaadókat terhelő járulékok, lakbértámogatás - az Oktatási Minisztérium biztosítja.
1990-ben a művelődési miniszter az oktatás, a kutatás, a művészetek különböző ágainak támogatása és fejlesztése érdekében létrehozta a Pro Renovanda Cultura Hungariae Alapítványt. Az Alapítványon belül 21 szakalapítvány valósítja meg az elérni kívánt célokat.
Az általunk vizsgált téma szempontjából a Vendégprofesszorok Magyarországon Szakalapítvány (továbbiakban: Szakalapítvány) a fontos.
A Szakalapítvány pályázatot ír ki az egyetemek számára a következő naptári évben meghívni szándékolt külföldi vendégprofesszorok magyarországi költségeinek, illetve tiszteletdíjának fedezéséhez. A pályázatot az egyetem rektora - több pályázat esetén rangsorolva - nyújtja be a Kuratóriumhoz.
A Szakalapítvány tevékenységét megvizsgálva két nehézségre hívnánk fel a figyelmet. Az egyik, hogy a Szakalapítványhoz csak az egyetemek rektorai adhatnak be támogató pályázatokat, a főiskolák nem. Tekintve, hogy a nemzetiségi pedagógusképzés döntően főiskolákon folyik, ezért ezek az intézmények kiesnek a pályázók köréből. A másik problémát a finanszírozási keretek okozzák, a Szakalapítvány ugyanis a 20 millió forintos alaptőkéjének kamataiból gazdálkodhat, ez az összeg azonban elég alacsony.
A Szakalapítvány az általa vezetett nyilvántartásban és a pályázati kiírásban nem tesz különbséget nemzetiségi és nem nemzetiségi vendégoktató között.
A Szakalapítvány két csoportot különböztet meg: az összes pályázókat és a határon túli pályázókat. A határon túli pályázók alatt érti a Görögországból, Horvátországból, Lengyelországból, Németországból, Örményországból, Romániából, Szerbiából, Szlovákiából, Szlovéniából, Ukrajnából és Bulgáriából érkező oktatókat. A Szakalapítvány csak a vendégtanárok összességéről rendelkezik adatokkal, nem ismeretes, hogy közülük hányan tanítanak leendő pedagógusokat.
A legtöbb támogatást a Németországból és a Romániából érkezők kapják. Bizonyos országokból nagyon kevés oktató részesül támogatásban, ezek az országok: Lengyelország, Szlovákia, Ukrajna, Horvátország, Görögország, Szerbia és Bulgária. Van olyan anyaország, melynek egy tanára sem kap támogatást, ide sorolható Örményország és Szlovénia.
3.2.4. A külföldön folytatott tanulmányok magyarországi elismerése
3.2.4.1. A nemzeti vagy etnikai kisebbségi hallgatók jogai
A korábbi évtizedekben a magyar állampolgárok külföldi oktatási intézményben minisztériumi engedéllyel folytathattak felsőfokú tanulmányokat. A felsőoktatási rendszer átalakításának egyik alapvető eleme, hogy 1990 júniusától az egyetemi, főiskolai hallgatóknak jogukban áll eldönteni, hogy Magyarországon vagy külföldön kívánnak tanulni, ehhez semmilyen magyar hatósági engedélyt nem kell beszerezniük.
A külföldi tanulmányok lehetősége tehát elviekben mindenki számára adott, speciális tartalommal bír azonban a nemzeti és etnikai kisebbségi hallgatók esetében. Számukra ugyanis a külföldi intézményben való tanulás nem pusztán a felsőfokú iskolai végzettség megszerzésének eszköze, hanem az anyanyelv gyakorlásának, önazonosságtudatuk erősítésének, az anyaországgal való kapcsolattartásnak a legközvetlenebb módja is.
Az anyanyelvű oktatáshoz való jogot az Alkotmány 68.§-a, valamint Nektv. 13. és 18.§-a is deklarálja. Magyarország a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája ratifikálásával elkötelezte magát amellett, hogy az oktatással foglalkozó 8. cikk rendelkezései közül legalább 3 pontot vagy bekezdést alkalmazni fog. Hazánk a horvát, német, román, szerb, szlovák, szlovén nyelv esetében vállalt konkrét, intézményes jellegű intézkedéseket, azonban az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának ajánlása alapján felvetődött, hogy a Karta hatályát kiterjeszti a cigány nyelvekre (romani, beás) is. A nemzetközi egyezményből fakadó kötelezettség például, hogy az állam bátorítja a regionális vagy kisebbségi nyelveken folyó egyetemi oktatást, illetve egyéb felsőoktatási intézményben történő tanulást, vagy megteremti a feltételét, hogy e nyelveket, mint egyetemi vagy felsőoktatási tárgyat tanulhassák.
E törvényi jogosultság ellenére megállapítható, hogy a felsőoktatási képzés nyelve - egyes speciális szakok kivételével - a magyar. A nemzetiségi hallgatók többsége tehát választásra kényszerül: vagy magyar nyelven, hazai intézményekben folytatja tanulmányait vagy anyanyelvén, külföldön tanul.
A Nektv. 46.§-a az állam feladatává teszi, hogy nemzetközi egyezmények révén is gondoskodjék arról, hogy a kisebbséghez tartozók az anyanyelvükön oktató, a kultúrájukat ápoló külföldi intézményekben teljes, rész-, illetve tovább- és tudományos képzésben vehessenek részt. E jog érvényesülése érdekében a Nektv. kimondja, hogy ha tanulmányaikat olyan országokban folytatják, ahol anyanyelvükön oktató egyetemek, főiskolák, illetve egyéb tanintézetek, kultúrájukat ápoló intézmények működnek, az ott nyert okleveleket, egyéb bizonyítványokat a törvényekre és a nemzetközi megállapodásokra figyelemme a Magyar Köztársaságban szerzett megfelelő oklevéllel, bizonyítvánnyal egyenértékűnek kell tekinteni.
Tapasztalataink szerint a Nektv. fenti rendelkezése ellenére a nemzetiségi hallgatók semmilyen kedvezményben nem részesülnek azokhoz a nem kisebbségi származású társaikhoz képest, akik szintén külföldön folytatják tanulmányaikat.
Így fordulhatott elő az az eset, hogy egy Kassán állatorvosi diplomát szerzett szlovák nemzetiségű magyar állampolgár számára 5 különbözeti vizsga letételét írták elő a magyarországi praktizálás feltételeként.
Az Oktatási Minisztérium szerint a Nektv. hivatkozott szakasza úgy értelmezendő, hogy az oklevelek egyenértékűségének megállapításakor a nemzetközi megállapodásokban és a belső jogi normákban meghatározott szabályokat kell követni. A nemzetiségi hallgatókat tehát a nem kisebbségi származásúakkal azonos elbírálásban kell részesíteni.
Figyelemmel arra, hogy a nemzetiségi hallgatókra nem vonatkoznak speciális előírások, az alábbiakban a külföldi oklevelek elismerésének általános szabályait szükséges ismertetnünk.
3.2.4.2. A jogszabályi környezet
A külföldi felsőoktatási intézményben szerzett, befejezett felsőfokú tanulmányokat tanúsító oklevél, fokozat elismerése az alábbiak szerint történhet:
ˇ a feltétlen egyenértékűség jogszabályban vagy nemzetközi egyezményben való kimondásával;
ˇ a megszerzett végzettségi szint elismerésével;
ˇ az oklevél által tanúsított szakképzettség elismerésével;
ˇ honosítással.
A végzettségi szint és a szakképzettség elismerésének, valamint a honosításnak a költségeit jelenleg a kérelmezőnek kell viselnie. Egy külföldi diploma magyarországi elismerése - a különböző díjak és a fordítási költségek miatt - akár 100000 forintba is kerülhet.
Álláspontunk szerint, ha a magyar állam nem tudja biztosítani a nemzetiségi pedagógusképzést, akkor indokolt lenne, hogy a külföldi tanulmányokat az oklevelek elismerésével járó költségek teljes vagy részleges átvállalásával segítse elő.
3.2.4.3. Nemzetközi áttekintés
Magyarország több olyan két- és többoldalú szerződésnek részese, amelyek a külföldön kibocsátott oklevelek és bizonyítványok elismeréséről rendelkeznek. Hazánk a korábbi évtizedekben kötött ekvivalencia megállapodások jelentős részét felmondta, ám azóta számos országgal új egyezmények aláírására került sor.
Magyarország a nemzeti kisebbségek anyaországaival, illetve azok jogelőd államaival - Görögország és Örményország kivételével - kidolgozott ekvivalencia egyezményeket. Ezek közös jellemzője, hogy egyetlen állammal sincs olyan megállapodás, mely kimondaná a felsőfokú tanulmányokról kiállított oklevelek feltétlen egyenértékűségét. Eltérő a helyzet a bizonyítványok esetében, vannak ugyanis olyan egyezmények, melyek lehetővé teszik ezek automatikus elismerését. Példaként említhető, hogy a magyarországi és a romániai iskolák által kiállított, a nyolc osztály elvégzését igazoló bizonyítványok egyenértékűek, és kölcsönösen lehetővé teszik a tanulmányok folytatását a másik állam területén az oktatás következő szintjén.
Az Oktatási Minisztérium tájékoztatása szerint szándékukban áll újragondolni a fennálló helyzetet, és megfontolandónak tartják, hogy a környező országokkal, illetve a hazaihoz hasonló felsőoktatási rendszerrel rendelkező más közép-európai országokkal kialakítsák a részleges vagy teljes automatikus elismerés rendjét. E lépés megtétele azonban csak a képzési rendszerek alapos szakértői összehasonlítása után képzelhető el. A tárca álláspontja szerint nem az jelentené a megoldást, hogy egyes országok valamennyi oklevelét egységesen és automatikusan elismerjék, hanem indokolt lenne valamilyen különbségtétel. Nehézséget okozhat azonban, hogy az államok csekély hajlandóságot mutatnak arra, hogy csak néhány felsőoktatási intézményük okleveleire terjesszék ki a feltétlen egyenértékűséget, hiszen ezzel a többi intézményt kevésbé jónak ismernék el. Hosszabb távon a szakképzettség automatikus elismerését eredményezheti, ha általánossá válik az a már ma is megfigyelhető tendencia, hogy az egyetemek nemzetközi akkreditációs intézményekkel minősíttetik képzésüket.
Az oklevelek elismerésének szabályozását indokolt az Európai Unióhoz való várható csatlakozásra, és az ebből eredő jogharmonizációs kötelezettségekre figyelemmel is újragondolni. Az Európai Unióban a szakképzettségek elismerését irányelvek szabályozzák, amelyek alapvetően két csoportba sorolhatóak: az elismerés rendje lehet automatikus vagy félautomatikus.
Automatikus irányelvek hét szakmában léteznek: orvos, fogorvos, állatorvos, gyógyszerész, ápoló, szülésznő, építész. Ezek az irányelvek az uniós tagállamok oktatási intézményeiben a tagállamok állampolgárai által szerzett oklevelek kiegészítő feltétel előírása nélküli, kölcsönös elismerését szabályozzák. Az az alapelv érvényesül, hogy ha egy uniós tagország polgára jogosult valamely szakmát gyakorolni, akkor jogosult erre egy másik tagállamban is. Pusztán egy egyszerűsített eljárásra van szükség hatósági igazolás kiadása érdekében.
A félautomatikus irányelvek hatálya minden, az előbbi felsorolásban nem szerepelő szakmára kiterjed. Alapvetően itt is a szakképzettségek kölcsönös elismerése érvényesül, de a képzési idő vagy a képzés tartama között mutatkozó különbségek kompenzálásaként a fogadó állam hatósága kiegészítő feltételek - például alkalmassági vizsga - teljesítésére kötelezheti a kérelmezőt.
Magyarországnak az uniós csatlakozást követően át kell vennie az oklevelek elismerésének a tagállamokban kialakult rendjét. Ez a jogharmonizációs folyamat remélhetőleg kedvezően érinti majd a tanulmányaikat külföldön folytató nemzetiségi hallgatókat is.
3.2.5. A kisebbségi nyelvekből való vizsgázás lehetőségei
A felsőoktatási vizsgálatunknak ezt a fejezetét csak részben ismertetjük, abból a nyelvvizsga szabályozásának módosítására vonatkozó javaslatainkat emeljük ki.
A nyelvvizsgáztatás új rendszere alakulófélben van, elkezdődtek a kodifikációs munkálatok, ezért az alábbi javaslatainkkal a hatályos jogszabályi környezetben előforduló visszásságok megszüntetését kívánjuk elősegíteni.
1) A 71/1998. (IV. 8) Korm. rendelet értelmében a nyelvvizsga élő idegen nyelvekből, magyarból, mint idegen nyelvből, valamint klasszikus és műnyelvekből tehető.
Ez azt jelenti, hogy annak a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó vizsgázónak, aki anyanyelvén tesz nyelvvizsgát, idegennyelv-tudást igazoló bizonyítványt kell kiállítani. A jogszabály tehát nincs figyelemmel arra, hogy számukra a vizsga nyelve nem idegen nyelv.
Álláspontunk szerint indokolt lenne annak kimondása, hogy a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók az anyanyelvükből is tehetnek nyelvvizsgát.
2) Alapvető hiányosságként értékeljük, hogy az idegennyelv-tudást igazoló államilag elismert nyelvvizsgáztatás rendjéről és a nyelvvizsga-bizonyítványokról szóló, fentiekben hivatkozott kormányrendeletben nincs külön szabály a nemzetiségi nyelvekre.
A jogszabály csak az ún. kis-, illetve ritka nyelvek esetében tartalmaz könnyítést - ezek akkreditálásáért alacsonyabb összegű díjat kell fizetni -, a kisebbségi nyelvek azonban semmilyen speciális kedvezményben nem részesülnek.
A kis-, illetve ritka nyelvekre vonatkozó eltérő rendelkezés, hogy a vizsgabizottság tagjaira előírt összeférhetetlenségi szabály alól a Testület állásfoglalása alapján kivétel tehető. Nem kell tehát alkalmazni azt az előírást, hogy nem lehet a vizsgabizottság tagja, illetve elnöke olyan személy, aki a vizsgázónak közeli hozzátartozója, illetve aki a jelentkezők nyelvvizsgára történő felkészítésében részt vett. Ennek a rendelkezésnek az az indoka, hogy az összeférhetetlenségi szabályok maradéktalan betartása esetén egyes nyelvekből egyáltalán nem volna lehetőség nyelvvizsgára.
Abban a kérdésben, hogy mely nyelvek minősülnek kis-, illetve ritka nyelvnek, a Testület foglal állást.
Véleményünk szerint a jogszabályban szereplő "kis", illetve "ritka" jelző nem fedi pontosan e kifejezés tényleges tartalmát, vagyis azt, hogy Magyarországon kevesek által beszélt, illetve elsajátítani kívánt nyelvet jelöl. A jogszabály szóhasználatát követve a Testület ugyanis kénytelen e körbe sorolni olyan nyelveket (akár például a hindut vagy az arabot), amelyek esetében ez a kifejezés semmiképpen sem tűnik szerencsésnek.
3) A hatályos szabályozás egyik célkitűzése, hogy a nyelvvizsgáztatás rendszere minél inkább az önfinanszírozásra álljon át. Ennek érdekében a Központ működésére, illetve a Testület szakmai feladatainak ellátására nincs meghatározott pénzügyi keret elkülönítve, hanem e célra az akkreditációs és akkreditáció-felügyeleti díjból befolyt összeg fordítható. Ennek fel nem használt részét a Központ a Testület szakmai döntése alapján a nyelvoktatás, illetve nyelvvizsgáztatás rendszerének továbbfejlesztésével kapcsolatos kutatási, illetve fejlesztési feladatokra, ezen belül a kis-, illetve ritka nyelvek nyelvvizsgarendszereinek kialakításával és működtetésével kapcsolatos feladatok ellátására fordíthatja.
Az Oktatási Minisztérium ez év elején arról tájékoztatott, hogy a Központhoz az akkreditációs eljárási díjakból 44 millió forint folyt be, így ezen összegből komplex kutatási és fejlesztési feladatok nem voltak finanszírozhatóak.
Álláspontunk szerint a jogszabályok nem nyújtanak kellő garanciát arra, hogy az önálló költségvetési szervnek minősülő Központ finanszírozása akkor is megoldott legyen, ha esetleg a jövőben csökkennének saját bevételei. Már most prognosztizálható ugyanis, hogy az államilag elismert nyelvvizsgával egyenértékű emelt szintű nyelvi érettségi 2005. évi bevezetése az akkreditációs bevételek csökkenését fogja eredményezni.
Alapvető követelménynek tartjuk a nemzetiségi nyelvek vizsgarendszereinek kialakításával és működésével kapcsolatos feladatok finanszírozásának felülvizsgálatát, és a jogszabályban szereplő "maradékelv" alkalmazása helyett a tényleges költségek biztosítását. Ez történhetne például abban a formában, hogy e célra minden évben meghatároznának egy bizonyos összeget, és ha az akkreditációs bevételek előírt százaléka nem fedezi ezt, akkor az állami költségvetésből történne a kiegészítés.
3.3. A pedagógushallgatók felkészítése a cigány gyermekek oktatására
A cigány tanulók oktatási-nevelési problémáinak megoldása még mindig a magyar oktatási rendszer előtt álló egyik legnagyobb szakmai kihívást jelentő feladat.
A roma fiatalok száma és aránya növekedett a magyarországi alsó- és középfokú közoktatási és nevelési intézményekben. A cigány és nem cigány tanulók közötti egyenlőtlenségek lényegében azonban változatlanok maradtak, sőt egyes szakemberek véleménye szerint tovább mélyültek.
A roma tanulók iskolai sikertelensége nem vezethető vissza egyetlen okra. Az oktatási szakemberek hangsúlyozzák, hogy ezek a problémák egymással öszszefüggnek és egymás hatását erősítik. A leggyakrabban felsorolt problémák a cigány lakosság szociális marginalizációja, a nyelvi hátrány, a cigánysággal szembeni előítéletek, a hátrányos megkülönböztetés, a szegregáció hatása, a felhasznált pedagógiai programok és módszerek alkalmatlansága, az iskola és a szülők közötti együttműködés hiánya.
A cigány tanulók iskolai sikertelenségével kapcsolatban igen erősen működnek a felelősségáthárítás mechanizmusai is. Az iskolai kudarcokat elsődlegesen a roma gyermekek képességbeli és szocializációs hiányosságaival, a roma családok önhibás magatartásával magyarázzák. Sokszor még a szakemberek is olyan problémákra helyezik a hangsúlyt, amelyek a roma fiatalokkal kapcsolatosak (például alacsony tanulási motivációra, eltérő szocializációra).
Sokkal kevesebb szó esik az oktatási intézmények diszfunkcionális működéséről, a pedagógusok szakmai és szemléletbeli hiányosságairól. Az utóbbi évtizedek kutatásai pedig egyre inkább azt bizonyítják, hogy a különböző társadalmi hátterű gyermekek iskolai sikerességének megteremtése szempontjából az oktatás minőségének fejlesztése a legmeghatározóbb tényező.
A korábbi vizsgálati tapasztalatok alapján egyértelművé vált, hogy a közoktatásban jelentkező - a roma gyermekeket sújtó - problémák kialakulásának okai részben a felsőoktatásban gyökereznek. Jelenlegi vizsgálatunkban tehát arra keressük a választ, hogy a pedagógusképző felsőoktatási intézményekben a hallgatók milyen szemlélettel rendelkeznek, részesülnek-e megfelelő felkészítésben, vannak-e olyan speciális szakok, romológiai szakképzések stb., amelyek alkalmassá teszik őket a cigány gyermekek szakszerű oktatására, illetve a cigány kisebbségi oktatásnak - a jogalkotói szándékkal összhangban álló - megszervezésére, megvalósítására.
A felsőoktatásra vonatkozó szociológiai felmérés megállapításainak és az abból következő javaslatoknak az ismertetése előtt a cigány kisebbségi oktatás tartalmi elemeit és az azzal összefüggő problémákat vizsgáltuk. Az Oktatási Minisztérium 2001-ben a cigány gyermekek oktatásának átfogó elemzésére munkacsoport létrehozását tervezte.
Ennek keretében javasoltuk a cigány kisebbségi oktatás tartalmi szabályozását és gyakorlati megvalósulását ismételten áttekinteni.
A cigány kisebbségi oktatás aktuális problémáival ez évi beszámolónkban "A cigány gyermekeket érintő oktatási diszkrimináció" című részben külön is foglalkozunk.
3.3.1. A pedagógusképző intézményekben tanuló hallgatók tájékozottsága és felkészültsége a cigány gyermekek oktatására és a cigány kisebbségi oktatási program megvalósítására
A kisebbségi kérdésekkel összefüggő felsőoktatási vizsgálatunk keretében szociológiai felmérést kezdeményeztünk a pedagógusképzés emberi jogi, roma kisebbségi és nemzetiségi vonatkozásairól. A kutatás felmérte a hallgatók nemzetiségi és etnikai kérdésekben való tájékozottságát, valamint a roma gyermekek oktatásához és ehhez kapcsolódóan magához a roma kérdéshez való viszonyát. A felmérés vizsgálta azt is, hogy a felsőoktatás mennyiben készíti fel a hallgatókat a nemzetiségi és etnikai problémákkal való találkozásra, valamint a roma gyermekek oktatására.
A kutatók két standardizált kérdőívet használtak, az egyik a képző intézményekben folyó oktatásra vonatkozott, a másikat a megkérdezett hallgatók töltötték ki önállóan, anonim módon. A mintavétel, majd a kérdezés során a kutatóknak a főiskolák együttműködési készségére kellett hagyatkozniuk. A visszaküldött kérdőívek alapján feltételezhető, hogy a hallgatók kiválasztása során némileg eltértek a célul tűzött mintavételtől (például nemcsak végzős hallgatók töltötték ki a kérdőívet). Az adatokból kiolvasható összefüggések tehát tájékoztató jellegűek. Nem mondható ki teljes biztonsággal, hogy a végzős pedagógus szakos hallgatók az egyes kérdésekről hogyan vélekednek, ám annak irányai körvonalazhatók.
A kutatás tapasztalatait összegezve olyan megállapítások és javaslatok megfogalmazására törekedtünk, amelyek elősegítik a pedagógushallgatók jobb felkészítését nehéz és felelősségteljes munkájukra. Nem célunk a felsőfokú pedagógusképző intézmények minősítése.
3.3.1.1. A kutatások alapján megállapítható tények
Tájékozottság az emberi jogi, kisebbségi jogi kérdésekről
A pedagógusjelöltek jelentős része a hallgatói kérdőívek tanúsága szerint a nemzeti és etnikai kisebbségeket érintő kérdésekben meglehetősen tájékozatlan. A pedagógusjelöltek közel 40 százaléka legfeljebb 3 európai kisebbséget tudott felsorolni. Valamennyi hazai kisebbséget csak egyetlen hallgató tudta megnevezni. A hallgatók egyötöde vagy nem jelölt meg területtel hazai kisebbséget, vagy csak egyet írt be helyesen. Az emberi jogi, kisebbségi jogvédelemről, illetve az ilyen feladatot ellátó hazai és nemzetközi intézményekről, szervezetekről, valamint a kisebbségi témákkal (is) foglalkozó szaklapokról, folyóiratokról pedig a pedagógusjelöltek - kevés kivételtől eltekintve - gyakorlatilag semmit nem tudtak.
Az egyes kérdésekben megmutatkozó tájékozatlanság súlyát tovább növeli, hogy még kevesebben rendelkeztek a téma összefüggéseinek a megértését és a megalapozott véleményalkotást lehetővé tevő rendszerezett és átfogó ismeretekkel.
Emberi jogi és kisebbségi jogi ismeretek oktatása a pedagógusképző intézményekben
Az intézményi kérdőívek összesítése szerint a hallgatók a pedagógusképzők többségében tanulnak valamilyen formában jogi és kisebbségi jogi alapismereteket. (A 7 tanárképző intézmény közül négyben, a 10 óvodapedagógus-képző közül hatban, a 14 tanítóképző közül tízben van jogi és kisebbségi jogi képzés.)
A legtöbb pedagógusképző intézményben a hátrányos megkülönböztetés tilalmáról is oktatnak ismereteket. Úgy tűnik, hogy erre az óvopedagógusképzők helyezik a legnagyobb hangsúlyt, ahol széles azon tárgyak köre, melyek keretében a diszkrimináció tilalmát tanítják. A jelzett ismeretek oktatása azért is fontos, mert a hallgatói kérdőívek szerint a pedagógusjelöltek gondolkodásában könnyen megférnek egymás mellett az előítéletes és az elfogadó pedagógusi magatartást erősítő motivációk, vélekedések, amelyek a kutatók szerint az átgondolt társadalomismeretek hiányával is összefüggést mutatnak. A hallgatók többsége hajlamos mechanikusan átvenni a közvélemény sztereotip kliséit, s ezért a cigányság helyzetével összefüggő problémákat rendkívülien egyoldalúan ítélik meg.
A pedagógushallgatók cigány kisebbséggel kapcsolatos szemléletmódja
A hallgatói kérdőívben szerepeltek olyan kérdések, amelyek lehetővé tették a pedagógusjelöltek roma kisebbséggel kapcsolatos szemléletmódjának vizsgálatát. Ez a kutatók által kidolgozott kategóriák alapján a következőképpen összegezhető. (A hallgatók 3,6 százaléka nem adott értékelhető választ.)
- A választ adó hallgatók 14%-a - nagyjából minden hetedik hallgató - megrögzötten előítéletes, vagy kifejezetten rasszista. (Ez két további csoportra bontható: a hallgatók 2,7 százaléka kifejezetten rasszista és 11,4 százaléka erősen előítéletes.) A kutatók ebbe a kategóriába azokat a hallgatókat sorolták, akik határozottan kirekesztőek, kifejezésmódjukban agresszív elemek, fajgyűlöletet tükröző nézetek is megjelentek. Közülük néhányan nem tartózkodtak a trágár, becsmérlő kijelentésektől sem. Az ő álláspontjuk meggyőződésre épül, ezért az kisebb valószínűséggel változtatható meg ismereteik bővítésével, a szakmai tudásuk elmélyítésével.
- Feleannyian (7,4%) alkotják az előítélet-mentesnek tekinthető, nyitott és toleráns pedagógusjelöltek csoportját. Válaszaikból kitűnt a társadalmi és szociális okok keresése és felismerése, a hangsúlyozottan elfogadó magatartás.
- A két szélső pólus között helyezkedik el a bizonytalan és feltehetően könnyebben befolyásolható nagy többség, amelyen belül két további csoport különböztethető meg. Az egyik az enyhén előítéletesek csoportja (36,5%), azoké, akik tudomásul veszik az európai normákat, és igyekeznek azokhoz igazodni. Ámde ezt nem minden esetben sikerül fenntartások nélkül megtenniük. Az előítéleteiket azonban felismerik, azok leküzdése érdekében képesek erőfeszítéseket tenni. A másik az előítéletesek csoportja (38,5%), akik ellenséges érzelmek és indulatok nélkül tudomásul veszik az "együttélés kényszerét", de a cigány kisebbség tagjait nem tekintik egyenrangú félnek.
A hallgatói kérdőívek alapján is beigazolódott az a jól ismert tény, hogy a tájékozottság/tájékozatlanság és az előítéletesség mértéke között szoros kapcsolat van. A tárgyi tudást feltételező kérdések többségére igaz volt, hogy az előítéletesség mértékének növekedésével arányosan csökkent a helyes válaszok aránya és nőtt a nem válaszolók száma. Akadnak azonban a megrögzötten előítéletes vagy kifejezetten rasszista hallgatók között olyanok is, akik viszonylag tájékozottak, de ez a legkisebb mértékben sem ingatja meg őket a meggyőződésükben.
A hallgatók válaszaiból kiderül, hogy számos problémát azért "etnicizálnak", mert nincsenek felvértezve megfelelő társadalomtudományi ismeretekkel, nem látják át teljesen a jelzett problémák társadalmi összefüggéseit.
A hallgatók előítéletes szemléletmódja és tájékozatlansága közötti összefüggés igazolására kiemeltünk a kutatásból néhány konkrét példát.
- Arra a kérdésre, hogy miért vannak viszonylag nagy számban olyan iskolák, ahol a cigány gyermekek aránya meghaladja a nem cigány gyermekekét, a hallgatók 59 százalékának az az elsődleges reakciója, hogy azért, mert sokan vannak. A legelőítéletesebb hallgatók 82,5 százaléka, az előítélet-menteseknek is majdnem fele (45,5%) említi a cigány családok magasabb gyermekszámát. Társadalmi okokkal összefüggő magyarázatra a hallgatóknak alig több mint egyötöde - a legelőítéletesebb hallgatók 12,7 százaléka, az előítélet-mentesek 33,3 százaléka - utal. A pedagógusjelölteknek csak a negyede említi meg az elmúlt évtizedeknek azokat a társadalmi folyamatait (cigányok és nem cigányok eltérő földrajzi mobilitását, a lakóhelyi szegregáció durva formáit, az iskolai elkülönítésre irányuló erőteljes törekvéseket stb.), amelyek a legfontosabb szerepet játszották az ilyen jellegű iskolák kialakulásában.
- A hallgatóknak véleményt kellett nyilvánítaniuk néhány oktatási konfliktushelyzetről is. Az egyik ilyen vázolt szituáció az volt, hogy mit tenne, ha egy nem cigány gyermek szülei azt kérnék a pedagógustól, hogy ültesse el a gyermeküket a cigány gyermek mellől. A hallgatóknak több mint egynegyede határozottan elutasította a szülők kérését, jó egyharmaduk mérlegelné a konkrét helyzetet, hogy milyen pedagógiai érvek szólnak a szétültetés mellett és ellen. 12 százalékuk minden további nélkül teljesítené a szülők kérését, 2 százalékuk pedig eleve nem ültetné egymás mellé őket.
- Megkérdezték a hallgatókat arról is, hogy tanulmányaik során esett-e szó ilyen jellegű konfliktusok kezeléséről. 47 százalékuk válaszolt igennel, de csak 17 százalékuk tudott valamilyen konkrét, hiteles példát felidézni tanulmányaiból hasonló feszültségek kezelésére. Azok a hallgatók, akik emlékeztek a tanultakra, szinte valamennyien kerestek valamilyen megoldást a felvázolt konfliktushelyzetekre. Akik nem tudtak ilyen ismereteket említeni, azok közül sokan nem válaszoltak a kérdésre. Így próbálták "elrejteni", hogy nem tudnak vagy nem akarnak foglalkozni az iskolai etnikai konfliktusokkal.
Romológiai képzés, cigány kisebbséggel kapcsolatos ismeretek és a roma nyelvek oktatása
A pedagógusképző főiskolák a nyolcvanas évek második felében speciálkollégiumi, illetve szakkollégiumi képzés keretében kezdték el oktatni a romológiai ismereteket a tanítói, az óvodapedagógusi és a tanári alapképzés és továbbképzés keretében. A romológia oktatás interdiszciplináris jellegű. Tantárgycsoportjai, kurzusai több tudományterületet reprezentálnak (szociológia, pedagógia, jog, politológia, antropológia, nyelvészet, irodalom stb.). A romológiai képzések célja, hogy a cigány kisebbség kultúráját, társadalmi helyzetének összetett hátterét, problémáit minél több szempontból ismerjék meg a hallgatók.
A nappali tagozatos pedagógusképző főiskolákon önálló romológiai alapképzés nem folyhat. A főiskolai szintű romológiai szak alapítására voltak kezdeményezések, de azok az akkreditációs feltételeknek - a Magyar Akkreditációs Bizottság véleménye szerint - nem feleltek meg. Az egyes intézményeknek azonban lehetőségük van arra, hogy az általános, akkreditált képzési követelményektől legfeljebb 40%-ban eltérő képzést nyújtsanak. Így a legtöbb pedagógusképző intézményben romológiai ismeretek elsajátítására is van mód. Hangsúlyoznunk kell azonban, hogy ez nem jelent külön szakirányú szakot, és ezeknek a képzéseknek a követelményrendszerét az adott intézmények autonóm módon határozzák meg.
A kutatás szerint "romológiai képzés" a pedagógusképző intézmények többségében folyik, legnagyobb számban a tanítóképzőkben. (A 7 tanárképző intézményből egyben van önálló romológiai képzés, háromban más tárgyak keretében tanítják. A 14 tanítóképző közül négy intézményben folyik kifejezetten romológiai képzés, nyolcban pedig más tárgy keretében tanulják. A 10 óvodapedagógus képző közül négyben van romológiai képzés, egy intézményben pedig más tantárgy keretében tanulják.)
Az intézményi kérdőív rákérdezett arra is, hogy a hallgatók mekkora aránya látogatott olyan intézményeket, osztályokat, csoportokat, ahol cigány kisebbségi program alapján tanítottak, vagy ahol a diákok jelentős része, legalább 25%-a roma. A 7 tanárképzőből mindössze 1, a 14 tanítóképzőből pedig 3 intézmény diákjai hospitáltak cigány kisebbségi program alapján tanító osztályokban. Ugyanakkor a 10 óvodapedagógus képző közül egyetlen intézmény diákjai sem hospitáltak roma kisebbségi program alapján működő csoportokban. A 7 tanárképző közül 2 intézmény diákjai, a 14 tanítóképző közül 12, a 10 óvodapedagógus-képző közül 1 intézmény hallgatói hospitáltak olyan intézményekben, ahol a diákok jelentős része roma. Az adatokat elemezve megállapítható, hogy ezek a hospitálások is kevés óraszámban történtek, és többnyire csak a hallgatók 20%-át érintették. A tanítóképzők hallgatói kaptak legnagyobb rálátást a roma diákokkal rendelkező csoportok tevékenységére, legtöbb esetben azonban csak a pedagógus jelöltek kevesebb mint negyede vett részt ilyen gyakorlatokon. A pedagógushallgatók többsége tehát úgy kezdi el a tevékenységét, hogy a hospitálása során nem foglalkozott roma gyermekekkel, hiányzik az ilyen jellegű gyakorlati tapasztalata.
A roma nyelvek (romani, illetve beás) oktatásához szükséges követelmények kialakítása folyamatban van. A szabályozáson két nyelvi munkabizottság dolgozik. Az oktatáshoz szükséges tankönyvek, taneszközök biztosítására csak a nyelvi követelmények kiadását követően kerülhet sor.
A roma nyelvek tekintetében még nem alakult ki teljes körű szakmai konszenzus, vélhetően ez is hozzájárul ahhoz, hogy a roma nyelv oktatása jelenleg csak néhány pedagógusképző intézményben folyik. A hét tanárképző közül egyben sem, a tizennégy tanítóképző közül háromban, a tíz óvóképző közül kettőben hirdettek meg, illetve biztosítanak ilyen képzést. (Egy tanítóképzőben az 1998/99-es tanévben harminc órában nyolc hallgató számára szerveztek lovári oktatást, ez a képzés azonban azóta megszűnt.) A roma nyelvtanulás az egyik óvodapedagógus-képző kivételével fakultatív módon történik.
Úgy tűnik, hogy az intézmények nagyobb hangsúlyt fektetnek a modern nyelvek tanítására-tanulására, mint a roma nyelvek oktatására. A nyelvtanári képzés feltételeinek kidolgozása egyre sürgetőbb feladat. A roma nyelvek szélesebb körű tanítása a nyelvvesztés folyamatának megállítását és a roma kultúra ismertebbé tételét, ezáltal a társadalmi előítéletek csökkentését is elősegíti.
A cigány gyermekek oktatására való felkészítés szempontjából a hallgatók számára nagyon fontos, hogy a képzés során megismerkedjenek az egyénre szabott pedagógiai módszerekkel, megközelítésekkel. Nem tehettük kifejezetten vizsgálat tárgyává, hogy a pedagógusképzésben hogyan készítik fel a hallgatókat az alternatív, a differenciált vagy a fejlesztő pedagógiák alkalmazására, illetve a multikulturális oktatásra. Az intézményi kérdőívek háttér-elemzése alapján azonban az állapítható meg, hogy 8 pedagógusképzőben van differenciált pedagógia oktatás, 3 intézményben történik fejlesztő pedagógia oktatás, 3 pedagógusképzőben van alternatív pedagógiai oktatás, két intézményben multikulturális oktatás. Nem volt célunk a pedagógus képzés tartalmát szakmai-pedagógiai szempontból vizsgálni, hiszen ez elsődlegesen az oktatási tárca kutató intézeteinek lehet a feladata. Úgy tűnik azonban, hogy ilyen típusú elemzésekre nagy szükség van.
A pedagógushallgatók jövőképe
A kutatás eredményei a cigány gyerekek oktatásának a jövője szempontjából is elgondolkoztatóak. Megkérdezték a hallgatókat arról, hogy véleményük szerint mit tehetne az iskolarendszer a cigány gyermekek továbbtanulása érdekében. A hallgatók legnagyobb részének nincs konstruktív elképzelése arról, hogy ténylegesen milyen feladata és lehetősége van az iskolának ebben az igen fontos társadalmi kérdésben, amellyel pedagógusként hamarosan nekik is szembesülniük kell.
Arra a kérdésre, miszerint elmenne-e olyan iskolába tanítani, ahol a tanulók többsége cigány, a pedagógusjelöltek közel háromnegyede vagy nemleges választ adott, vagy egyáltalán nem válaszolt. További 10 százalék úgy fogalmazott, hogy csak akkor menne el, ha nem volna más választása, s csak a fennmaradó szűk egyötöd válaszolt egyértelmű igennel. A megadott válaszok arra utalnak, hogy az érintett iskolákban tovább erősödhet a pedagógusok kontraszelekciója.
Mindezekre figyelemmel az oktatási miniszternek olyan kezdeményezéseket fogalmaztunk meg, amelyek a pedagógusképző intézmények autonómiájának sérelme nélkül elősegíthetik a pedagógushallgatók eredményesebb felkészítését a cigány gyermekek sikeres oktatására.
3.4. A vizsgálat megállapításainak összegzése, kezdeményezések, javaslatok
A felsőoktatás helyzetének elemzésekor arra a megállapításra jutottunk, hogy a kisebbségek kulturális autonómiája, oktatási és művelődési jogai nem érvényesülnek maradéktalanul.
3.4.1. A nemzeti kisebbségeket érintő kezdeményezések, javaslatok
1. Egyes országos kisebbségi önkormányzatok saját kisebbségük felsőoktatásával kapcsolatban nem rendelkeznek elegendő információval. Ez abból is következhet, hogy nincs kellően szabályozva az Oktatási Minisztérium és az országos önkormányzatok közti kapcsolattartás. Emiatt könnyen előfordulhat - akár szándékosan, akár gondatlanul -, hogy az országos önkormányzatok kimaradnak az általuk képviselt kisebbséget érintő jogszabályok, valamint egyéb fontos munkaanyagok tervezetének véleményezéséből. Kezdeményeztük az oktatási miniszternél, hogy szabályozza az országos kisebbségi önkormányzatok és a minisztérium kapcsolattartását, különös tekintettel az egyeztetési eljárás rendjére.
2. A vizsgálat bizonyította, hogy nincs olyan fórumrendszer, illetve eljárási rend, amely biztosítaná az országos kisebbségi önkormányzatok hatékony érdekképviseletét a kisebbségeket érintő felsőoktatási kérdésekben. Jogalkotási javaslatot fogalmaztunk meg ezért a felsőoktatási törvény módosítására annak érdekében, hogy az országos önkormányzatok a kisebbségeket érintő felsőoktatási kérdésekben jogilag szabályozott formában bármikor véleményt nyilváníthassanak. (Ennek teret adhatna egy országos testület vagy bizottság.)
3. A nemzetiségi oktatási feladatok ellátásának egyik fő akadályát a nemzetiségi pedagógusok hiánya jelenti. A megfelelő számú nemzetiségi pedagógus képzésének előfeltétele, hogy a kisebbségi közoktatásban elegendő tanuló végezzen. E cél elérésének egyik fontos eleme a nemzetiségi közoktatás tartalmi kereteit meghatározó dokumentumok kialakítása. Azzal a kezdeményezéssel fordultunk ezért az oktatási miniszterhez, hogy intézkedjen a hiányzó népismereti tananyagok, kerettantervek és a részletes nemzetiségi érettségi követelmények mielőbbi kidolgozása érdekében.
4. A nemzetiségi pedagógusképzés az úgynevezett hagyományos nemzeti kisebbségek esetében sem biztosított mindhárom - óvodapedagógusi, tanítói, tanári - képzési formában. A nemzetiségi oktatás helyzetének értékelésekor megállapíthatjuk, hogy rendkívül bizonytalan a kéttannyelvű és a nemzetiségi tanítási nyelvű iskolák szakpedagógusainak képzése is.
Mindezekre figyelemmel kezdeményeztük az oktatási miniszternél, hogy tegyen intézkedéseket a nemzetiségi pedagógusképzés és szaktanári képzés továbbfejlesztése érdekében.
5. A nemzetiségi pedagógusképzésben részt vevők többsége a nemzetiségi nyelvet nem anyanyelvként beszéli. A képzőintézményekre ezért nagy felelősség hárul a nyelv nemzetiségi kultúrában betöltött szerepének tudatosításában.
A nemzetiségi hallgatók mindössze egyharmada vélte úgy, hogy az anyanyelv tanításának meg kell jelennie a nemzetiségi oktatás feladatai között. Ennek megváltoztatása érdekében a képzőintézményeknek nagyobb hangsúlyt kell fektetniük a nemzetiségi nyelvek tanítására. Jogalkotási javaslattal fordultunk az oktatási miniszterhez, hogy a nemzetiségi pedagógusképzés kreditrendszerű képzéssel összhangban álló képesítési követelményeinek kidolgozásakor biztosítsa a nemzetiségi nyelv megfelelő elsajátításához szükséges óraszám-arányt.
6. A felsőoktatás normatívák alapján történő finanszírozási rendszere kedvezőtlen működési feltételeket teremt a kis létszámú nemzetiségi tanszékek részére. Jelenleg egy Kormányrendelet biztosítja e szakok kedvezményes finanszírozási csoportba sorolását, ez azonban hosszú távon nem jelent megoldást. Jogalkotási javaslattal fordultunk ezért az igazságügyminiszterhez, hogy - az oktatási miniszterrel egyetértésben - dolgozza ki a nemzetiségi pedagógusképzés kedvezményes támogatási rendszerének törvényi szintű szabályozását.
7. A hazai nemzetiségi pedagógusképzés fejlesztése érdekében az anyaországból érkező vendégtanárok szélesebb körű támogatására van szükség. A nemzetiségi pedagógusképzés elsősorban a főiskolákon folyik, ezért a nemzetiségi vendégtanárok létszámának biztosítása érdekében azzal a kezdeményezéssel fordultunk az oktatási miniszterhez, hogy a Vendégprofesszorok Magyarországon Szakalapítványhoz ne csak az egyetemek adhassanak be pályázatot, hanem a főiskolák is. Kezdeményeztük továbbá egy olyan új szakalapítvány létrehozását, amely azokat az anyaországi vendégtanárokat támogatná, akik a hazai nemzetiségi pedagógusképzésben vesznek részt.
8. A kisebbségi hallgatók törvényben biztosított joga, hogy tanulmányaikat anyanyelvükön, külföldön folytathassák. Az így szerzett oklevelük a magyarországival egyenértékű, azonban külön eljárás nélkül a foglalkozás gyakorlására nem jogosít. A hallgatók jelenleg semmilyen kedvezményben nem részesülnek azokhoz a nem kisebbségi származású társaikhoz képest, akik szintén külföldön végzik tanulmányaikat. Kezdeményeztük ezért az oktatási miniszternél az oklevelek és diplomák elismerési rendjének módosítását.
9. Az idegennyelv-tudást igazoló államilag elismert nyelvvizsgáztatás új rendjének bevezetése a kezdeti időszakban hátrányosan érintette a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek túlnyomó többségét. Ezért olyan jogalkotási javaslatokat fogalmaztunk meg az oktatási miniszter számára, amelyek lehetővé teszik, hogy az egyébként általunk is indokoltnak és szükségesnek tartott nyelvvizsgáztatási reform ne szűkítse a kisebbségi nyelvekből való vizsgalehetőségeket.
3.4.2. A roma kisebbséget érintő kezdeményezések, javaslatok
1. Vizsgálatunk alapján megállapítható, hogy a közoktatásban jelentkező problémák, iskolai sikertelenségek kialakulásának okai részben összefüggnek a felsőfokú oktatással.
Az általunk kezdeményezett szociológiai felmérés szerint a pedagógusjelöltek jelentős része az emberi jogi és kisebbségi jogi képzések ellenére meglehetősen tájékozatlan a nemzeti és etnikai kisebbségeket érintő kérdésekben. Nagyon kevesen rendelkeznek elmélyült és átfogó társadalmi ismeretekkel. Vizsgálatunk igazolta azt a közismert tényt, hogy a tájékozatlanság és az előítéletesség mértéke között szoros kapcsolat áll fenn.
A pedagógushallgatók cigány kisebbséggel kapcsolatos szemléletmódjának vizsgálata is jelzi a társadalomban meglévő előítéletességet. Az előítéletes hallgatók többsége motiválható, szemléletük alakítható. Ebben jelentős szerepet kell vállalniuk a pedagógusképző intézményeknek. Az eddigi erőfeszítéseik elismerése mellett, e sajnálatos tények ismeretében szükségesnek tartanánk, ha a pedagógusképző intézmények ilyen szempontból is áttekintenék és tovább fejlesztenék a képzésüket.
Nem célunk a pedagógushallgatók "pályaalkalmasságának" megkérdőjelezése. Tény azonban, hogy a roma gyermekek iskolai kudarcához a leendő és a már dolgozó pedagógusok előítéletessége is hozzájárul. A jelzett problémákról a változtatás szükségessége és lehetősége miatt minden érintettnek nyíltan kell beszélnie.
2. Vizsgáltuk a cigány kisebbségi oktatás tartalmát is, és arra a megállapításra jutottunk, hogy a kisebbségi oktatási és a felzárkóztató elemeket világosan szét kellene választani, és ehhez kapcsolódóan a finanszírozási rendszert is szükséges átalakítani. Ezek tisztázása közvetve segítséget nyújthat a felsőoktatás cigány kisebbségi oktatással összefüggő képzési követelményrendszerének pontosabb meghatározásához. Mindezekre figyelemmel kezdeményezést fogalmaztunk meg az oktatási miniszter részére, hogy a cigány gyermekek oktatásának átfogó elemzése céljából létrehozandó munkacsoport a cigány kisebbségi oktatás tartalmi szabályozását, gyakorlati megvalósulását ismételten vizsgálja meg.
3. A pedagógusképző intézményekben folyó romológiai képzésekkel és a nyelvoktatással kapcsolatban ugyancsak kezdeményeztük az oktatási miniszternél, hogy a tárca szervezzen a pedagógusképző intézmények számára további olyan konferenciákat, konzultációkat, ahol az intézmények oktatóinak lehetősége nyílna a cigány gyermekek oktatását, nevelését elősegítő képzési területek bemutatására, továbbfejlesztésére, valamint tapasztalatcserére, a felmerült problémák megvitatására.
4. Nem tehettük kifejezetten vizsgálat tárgyává, hogy a pedagógusképző intézmények hogyan készítik fel a hallgatókat az alternatív, a differenciált vagy fejlesztő pedagógiák alkalmazására, illetve a multikulturális oktatásra, ilyen típusú vizsgálatokra azonban szükség van. Ezért az oktatási miniszternél kezdeményeztük olyan vizsgálatok indítását, amelyek a pedagógusképzés tartalmát a kisebbségekkel kapcsolatos közoktatási gyakorlat szempontjából elemeznék.
5. Nem feladatunk minősíteni, hogy a pedagógusképző intézmények mennyire készítik fel a hallgatókat a cigány gyermekek oktatására. Elgondolkoztató adat azonban: a pedagógusjelöltek közel háromnegyede vagy nemleges választ adott, vagy egyáltalán nem válaszolt arra a kérdésre, hogy elmenne-e tanítani olyan iskolába, ahol a tanulók többsége cigány. Kezdeményeztük ezért az oktatási miniszternél, hogy hozzon létre roma művészekből, szakemberekből olyan szakértői csoportot, amelynek tagjai a felsőfokú oktatási intézmények igénye alapján "utazó oktatóként" segítséget nyújtanának a hallgatók képzéséhez. Kezdeményeztük az oktatási miniszternél azt is: pályázati támogatással segítse elő, hogy a pedagógusképző intézmények több olyan tábort, "terepgyakorlatot", eseti konzultációt szervezzenek, ahol a hallgatók a roma fiatalokkal, a roma kisebbség képviselőivel és az őket sújtó nehézségekkel közvetlenül találkozhatnak.
3.5. A felsőoktatási vizsgálatunkkal kapcsolatos reakciók
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok érvényesülésével összefüggő felsőoktatási vizsgálatunk, a különféle médiumokban megjelent tudósításokat nyomon követve, jelentős érdeklődést, sőt sok esetben élénk vitát váltott ki. A vizsgálat, mint ahogy az a fenti összefoglalóból is kiderült, sokkal több területre irányult, mint amennyi a nyilvánosság előtt, szélesebb körben ismertté vált. Az észrevételek, vélemények főként a pedagógushallgatók roma kisebbséggel kapcsolatos szemléletmódját érintették, amely vizsgálatunknak csak egy töredék része volt.
A sajtóból úgy tűnt, legalábbis igyekeztek többen is azt sugallni, hogy az általunk kezdeményezett szociológiai vizsgálat adatai nem korrektek, így annak megállapításaival foglalkozni sem érdemes.
Anélkül, hogy a szociológiai felmérés módszertanát ismételten részleteznénk, szeretnénk néhány tényt leszögezni. A jelentésünkben csak a szakmai korrektség miatt hangsúlyoztuk a minta torzulásának a lehetőségét, ez azonban a felmérés reprezentativitását nem érintette.
A hallgatói kérdőívek lekérdezésére a pedagógusképző intézmények főigazgatóinak engedélyével, az általuk kijelölt hivatalos személyek közreműködésével került sor. Több főiskolán a hallgatói önkormányzatok képviselőit is bevonták a kérdőívek - önkéntes, de a szociológusok által kért eljárásnak megfelelő - kitöltésének a folyamatába. A kérdőívek 77%-os visszaérkezése a szociológiai vizsgálatok gyakorlatában az átlagosnál jobbnak tekinthető. Azt feltehetőleg még a leghangosabban méltatlankodók sem vitatják, hogy az általunk kezdeményezett szociológiai felmérés tájékoztató jellegű adatai lényeges - mielőbbi cselekvést igénylő - problémákat jeleznek.
A vélemények értékelése során fontos átgondolni, hogy a hallgatók szemléletmódját értékelő megállapítások miért váltottak ki ekkora vitát, sőt sok esetben felháborodást.
Sajnos gyakran előfordul, hogy a nehezen kezelhető, lassan megoldható problémákkal való szembesülés ellenérzést kelt a közvéleményben és az érintett hatóságokban. Ennek hatására megkérdőjelezik a nyilvánvalóvá vált hiányosságok, problémák létezését, de sokszor vitatják a feltárást végzők kompetenciáját, szakértelmét is.
Jelen esetben ez történt. A médiumokban megszólalók megkérdőjelezték az általunk kezdeményezett szociológiai felmérés adatainak hitelességét, megállapításaink jobbító szándékát. Túlhangsúlyozták és sok esetben akaratlanul is a pedagógusjelöltek ellen fordították vizsgálatunk azon megállapításait, amelyek a hallgatók cigány kisebbséggel kapcsolatos szemléletmódjával foglalkoztak.
Ez a hozzáállás sajnos nem könnyíti meg az intézmények, hivatalok szemléletmód-formálással összefüggő feladatainak szakszerűbb ellátását.
Meggyőződésünk, hogy a negatív tapasztalatok ellenére folytatnunk kell a megkezdett vitát, lehetőség szerint párbeszéd formájában.
Nincs rövid távú megoldás a fiatalok körében is egyre erősödő előítéletesség, cigányellenesség megelőzésére, megváltoztatására. A vizsgálatunk adatai szerint azonban a pedagógushallgatók többsége, a meglévő sztereotípiáik ellenére is nyitott és motiválható. Azt reméljük, hogy az oktatási kormányzatnak és az autonóm pedagógusképző intézményeknek közös érdeke, hogy a tabu témának számító hallgatói és oktatói előítéletességgel bátrabban és aktívabban foglalkozzanak. Olyan oktatási formák, módszerek kialakítása és támogatása szükséges, melyek a pedagógushallgatókat nemcsak a roma gyermekek sikeres oktatására, hanem az ehhez szükséges nyitott szemléletre, a cigány családokkal kialakítandó partneri kapcsolatra is felkészíti.
3.6. Jogalkotási javaslataink, ajánlásaink utóélete
A nemzetiségi pedagógusképzés kedvezményes támogatási rendszerének törvényi szintű szabályozására irányuló jogalkotási javaslatunkat az igazságügy-miniszter hatáskörének hiányára hivatkozva áttette az oktatási miniszterhez.
Az IM kifejtette: amennyiben az Oktatási Minisztérium az általunk kezdeményezett jogszabály kiadásával egyetért és annak tervezetét elkészíti, akkor az Igazságügyi Minisztérium részt vesz a jogszabály megalkotásában.
Tehát, egy olyan fontos kérdésben, mint a nemzeti kisebbségek oktatásának biztonságos finanszírozása, az igazságügyminiszter nem foglalt állást.
Nekünk azonban meggyőződésünk, hogy az igazságügyminiszternek - jogi és erkölcsi értelemben egyaránt - kötelessége a Nektv.-hez kapcsolódó, illetőleg a kisebbségi jogokat akárcsak közvetve is érintő jogalkotási feladatokban való érdemi közreműködés. Ezért továbbra is indokoltnak tartjuk, hogy az igazságügyminiszter az oktatási miniszterrel közösen készítse elő, nemcsak technikai, hanem a tartalmi jogalkotási kérdésekben is egyeztetve, a nemzetiségi pedagógusképzés kedvezményes támogatási rendszerének törvényi szintű szabályozását.
Az oktatási miniszter válasza 2002. március 29-én érkezett meg, amelyben arról tájékoztatott, hogy a tárca részletes intézkedési tervet készített a vizsgálati anyagunkban feltárt visszásságok többségének orvoslására. Az OM hivatalos állásfoglalásával kapcsolatban örömmel nyugtázzuk, hogy a nemzetiségi pedagógusképzéssel kapcsolatos valamennyi ajánlásunkat elfogadták, és nem zárkóztak el a cigány tanulók oktatásával és nevelésével összefüggő kormányzati feladatok áttekintésétől sem. Őszintén bízunk abban, hogy a 2002. évi országgyűlési biztosi beszámoló kereti között számot adhatunk a felsőoktatási rendszer pozitív változásairól.
III.
Még egyszer a "gyűlöletbeszéd"-ről
1. A kisebbségi biztos "találkozási pontjai" a "gyűlöletbeszéddel"
A kisebbségi jogok parlamenti biztosához működésének első hat évében is érkeztek olyan panaszok, amelyekben - elsősorban cigány származású emberek - azt sérelmezték, hogy velük szemben a környezetükben élők, sőt sokszor hivatalos személyek is (rendőrök, önkormányzati képviselők, polgármesterek stb.) rasszista, cigányellenes megjegyzéseket tettek.
Előfordult az is, hogy helyi lapokban jelentek meg olyan tudósítások, illetve publicisztikák, amelyekben a szerzők nyíltan hangot adtak a cigánysággal kapcsolatos ellenérzéseiknek, illetve bizonyos visszatetszést keltő eseményekért - például a bűnözés növekedéséért, egyes konkrét bűncselekmények elkövetéséért - roma kisebbséghez tartozó személyeket tettek felelőssé.
A kisebbségi ombudsman ezekben az esetekben meglehetősen kis mozgástérrel rendelkezik. Amennyiben ugyanis konkrét személyt vagy személyeket illetnek becsület csorbítására alkalmas tényállításokkal vagy becsületsértő kifejezésekkel, akkor az érintettnek (érintetteknek) az elhatározásán múlik, hogy a sérelmesnek tartott cselekmény elkövetésétől számított 30 napon belül az illetékes hatóságnál magánindítvány előterjesztésével kérik-e az elkövető rágalmazás vagy becsületsértés vétsége miatti büntetőjogi felelősségre vonását.
Amennyiben viszont a becsület csorbítására alkalmas, gyalázkodó vagy lejárató céllal megfogalmazott kijelentések nem konkrét személy vagy személyek, hanem egy meghatározott embercsoport, közösség ellen irányulnak, a kisebbségi ombudsman csupán azt vizsgálhatja, hogy fennáll-e a Btk. 269.§-ába ütköző közösség elleni izgatás bűntettének a gyanúja, vagy sem.
A gyanú - és főként az alapos gyanú - kérdésében az országgyűlési biztos állást foglal ugyan, de a büntetőeljárás megindításához (a nyomozás elrendeléséhez) szükséges döntést nem hozhatja meg. Abban az esetben tehát, ha az országgyűlési biztos azt észleli, hogy valaki nagy nyilvánosság előtt valamely nemzeti, etnikai, faji, vallási csoport vagy a lakosság egyes csoportjai ellen olyan tényállításokat fogalmaz meg, illetőleg olyan kifejezéseket használ, amelyek esetleg alkalmasak a csoporttal szembeni gyűlölet felkeltésére, nincs választása: az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 24.§-a alapján köteles feljelentést tenni. Az országgyűlési biztos gyakorlatában - de a közbeszédben is - az ilyen jellegű cselekményeket a "gyűlöletbeszéd" kategóriájába soroljuk, attól függetlenül, hogy a nagy nyilvánosság előtti elkövetés ténylegesen szóban, írásban vagy egyéb képi ábrázolás útján történik-e.
A jelen országgyűlési biztosi beszámoló olyan időpontban és olyan körülmények között készül, hogy az abban foglaltakat a 2002. áprilisi országgyűlési képviselői választásokat követően megalakult új Országgyűlés tagjai fogják megismerni.
Ismeretes tény - és a későbbiekben erről részletesebben is szólunk -, hogy a jelenlegi parlamenti ciklus végén komoly kodifikációs munkálatok kezdődtek a Btk. 269.§-ának a korrekciója érdekében, mely munkálatok végére e törvény módosításával értelemszerűen csak az új Országgyűlés "tehet pontot".
A törvényhozó hatalom tagjai számára - és ezen belül is a gyűlöletbeszéd problémakörével talán eddig közvetlenül nem szembesült, új képviselők részére - az alábbiakban szeretnénk a jelenségről, annak elméleti és gyakorlati megközelítéséről olyan áttekintést adni, amely reményeink szerint hozzájárulhat a sikeres jogalkotói feladatok ellátásához.
2. Mi is az a "gyűlöletbeszéd", és miért veszélyes a társadalomra?
Régi, talán közhelyszerű megállapításnak tűnik, hogy a kimondott szónak hatalma van. Az emberiség történelme során már a kezdetekben felhasználták a szavak erejét pozitív vagy negatív vélemények közlésére: gondoljunk csak az áldás vagy a kiátkozás sokszor meghatározott rítusok, ceremóniák keretében történt kinyilvánítására.
Az ún. "gyűlöletbeszéd" - szélsőséges formájában - talán leginkább az egykori kiátkozás intézményével rokonítható, amikor ennek az aktusnak az volt a célja, hogy valakit vagy valakiket kirekesszen egy bizonyos közösségből (egyházból), tehát e cselekmény célja kifejezetten a jogfosztás volt.
A mai értelemben vett gyűlöletbeszéd is megvalósíthat jogfosztást, de mindenképpen valamely jog korlátozását, csorbítását célozza.
A szavak támadó, sértő, megfélemlítő erejét felhasználó, verbális úton elkövethető jogsértéseket a büntető- és a szabálysértési jogszabályok is tilalmazzák. Ha például a negatív beszéd - az azzal elérni kívánt cél függvényében:
a) egy konkrét személy (akár jogi személy) méltóságát, tekintélyét, jóhírnevét, társadalmi megbecsülését támadja, becsületsértés vagy rágalmazás valósulhat meg;
b) konkrét személy élete, testi épsége, egészsége ellen irányuló fenyegetést tartalmaz, a veszélyes fenyegetés szabálysértése állapítható meg;
c) alkalmas arra, hogy közveszély helyszínén emberek nagyobb csoportjában zavar vagy nyugtalanság támadjon, a rémhírterjesztés bűncselekményéről beszélhetünk;
d) olyan közösségek, társadalmi csoportok identitását, méltóságát veszi célba, melyek tagjait nem fűzi össze konkrét feladat vagy valamilyen tagsági viszony, elvileg megállapítható a közösség elleni izgatás bűntette.
A szociológiai irodalomban, illetve a jogi és politikai publicisztikában "gyűlöletbeszédként" elhíresült jelenség a d) pontban vázolt esethez kötődik leginkább, bár kétségtelen, hogy a konkrét személyek sérelmére elkövetett becsületsértések, rágalmazások többsége is a gyűlöletbeszéd fogalma alá vonható.
A csoportképző kritériumok létrejöttében részben a születés véletlene játszik szerepet (nem, nemzeti-etnikai hovatartozás, szexuális beállítottság, szociális helyzet), részben tudatos, a szocializáció során megszülető választás eredményének tekinthető (vallási, politikai, világnézeti) hovatartozás.
A közösség méltóságának mint védett jogtárgynak az "értékkészletét" a teljesség igényével nem lehet felsorolni: idetartoznak az érintett közösségre jellemző - széles körben ismert - sajátosságok (egyedi karakterjegyek, szokások, a közösség történelmi múltjának kitüntetett eseményei, szimbólumai).
Ezek gyakorta válnak különböző támadások célpontjaivá: a nagy nyilvánosság előtti lejáratás, a megvetést kifejező, lealacsonyító kifejezések használata például gyalázkodást valósít meg, míg a közösséggel szembeni, a gyűlölet felkeltésére alkalmas megnyilvánulások az "uszítás" fogalma alá tartoznak.
A közméltóságot sértő, a gyűlöletbeszéd gyűjtőfogalmába sorolható magatartások közös jellemzőjeként lehet kiemelni, hogy:
a) érzelmi sérelmet okoznak azáltal, hogy megnehezítik az érintett kisebbség tagjainak szabad identitásvállalását, azt a természetes emberi törekvést, hogy "másságát" értéknek és ne "bűnnek", vagy természetellenes állapotnak tekintse;
b) bénító, megfélemlítő erővel hatnak, tehát sértik az érintett közösség tagjainak általános biztonságérzetét;
c) kisebbségellenes indulatokat gerjesztenek, erősítenek fel olyan társadalmi csoportosulásokban, melyek számára az antidemokratikus, kirekesztő magatartás vagy a mindennapi viselkedés része (erre szocializálódtak), vagy olyan ideológiákhoz, politikai programokhoz kötődnek, melyek végső - bevallott vagy bevallatlan - célja az ellenségnek kikiáltott kisebbséggel való leszámolás, létezési jogának alapvető megkérdőjelezése, társadalmi elszigetelése vagy erőszakos asszimilálása;
d) a többségi társadalomban felerősítik a racionális érvelést nem tűrő negatív előítéletképződést;
e) kellő sulykolás után olyan "mérgezett" közéletet, nyilvános beszédmódot legitimálnak, amely a nyilvánosság előtt polgárjogot ad az intoleráns beállítottságnak, az ellenségkeresésnek, a demokratikus intézményrendszert elfogadni nem képes politikai törekvéseknek, végső soron az erőszak alkalmazásának.
Általánosságban elmondható tehát, hogy az beszél gyűlöletkeltő módon, aki egy adott közösségről (a közösséget képviselő személyről) tényt, értékítéletet olyan módon hoz nagyobb nyilvánosságra, amely alkalmas e csoport tagjainak megfélemlítésére, illetve a vele szembeni ellenséges, kirekesztő környezet kialakítására.
A közméltóság sérelme elválaszthatatlan attól az alkotmányos értéktől, amit a közjogi nyelv köznyugalomnak nevez. A köznyugalomnak - mint határozatlan jogfogalomnak - sem törvényi, sem egységes bírói meghatározásával nem találkozunk a magyar jogrendszerben, miközben önálló - jelenleg tíz bűncselekményt tartalmazó - címet képez a Btk. közrend elleni fejezetében. E jogtárgy jelen van a szabálysértési jogban is, hiszen számos tényállás - ugyancsak a közrend elleni fejezetek körében - a köznyugalom ellen irányuló jogsértések körébe is vonható.
A Btk. indokolása így írja körül a fogalmat: "A nyugodt társadalmi légkör, amelyben a törvényes rend iránti tisztelet, a kölcsönös megbecsülés, egymás személyiségének és jogos érdekeinek tiszteletben tartása uralkodik, fontos feltétele a társadalom kiegyensúlyozott fejlődésének."
A köznyugalom a társadalmi tudat adott állapotát tükröző kategória: jogállamban nemcsak annak kifejeződését jelenti, hogy az országos és a helyi közhatalom jogszolgáltató, érdekvédő és veszélyelhárító tevékenysége eredményesen funkcionál, hanem azt is, hogy a közhatalom nem áll útjában az egyéni és közösségi érdekérvényesítő és önkifejezési törekvéseknek. Idetartoznak természetesen az ún. kommunikációs alapjogok is, melyek zavartalan érvényesülése a közbizalom meglétének a fokmérőjeként is felfogható.
A köznyugalom - mint a veszélymentesség állapotának belső, pszichés feltétele - átfogja az emberi lét különböző dimenzióit. Ezt a jelenséget a legáltalánosabb szinten úgy írhatjuk körül, hogy nem más, mint a különböző biztonságkategóriák egész sorának tükröződése a társadalmi tudatban. Nemcsak a kriminális értelemben vett biztonság, hanem az ún. szociális, és a védelmi típusú biztonság érzete is része a köznyugalomnak.
A közösség nyugalma nemcsak a jogsértésektől való közhatalmi védettséget, a veszélymentesség tudatát, a jog- és érdekérvényesítési lehetőségekben való bizakodást jelenti, de erősen függ a helyi és országos közhatalom nyilvánosság előtt zajló történéseitől is.
A köznyugalom a demokratikus jogállam létezésének egyik lényeges feltétele, rendezett belpolitikai és társadalmi együttélési viszonyokat juttat kifejezésre. A köznyugalom alkotmányos érték, amelyre kiterjed az állam védelmi kötelezettsége, így ennek érdekében a büntetőjog eszközeinek igénybevétele általánosságban sem szükségtelennek, sem aránytalannak nem tekinthető.
A büntetőbírói gyakorlat - lassan fél évszázada - elsősorban a garázdaság bűncselekménye kapcsán kísérelte meg kibontani a köznyugalom elvont és konkrét veszélyeztetésének fogalmát: eszerint a köznyugalom súlyos megzavarása általában akkor valósul meg, ha a megbotránkozás vagy a riadalom a közrendet és a közhangulatot az emberek nagy számát érintően, jelentős mértékben hátrányosan befolyásolja, vagy az elkövető magatartása az említett szélesebb személyi körben pánikot vagy rémületet kelt.
A köznyugalom súlyos megzavarásához - mint a bűncselekmény eredményéhez - tehát az szükséges, hogy a veszélyhelyzetből eredménnyé átalakult megbotránkozás vagy riadalom olyan méreteket öltsön, amely az emberek nagy számát érinti, például egy község vagy városnegyed lakóinak a nyugalmát, közhangulatát jelentős mértékben hátrányosan befolyásolja, illetőleg az említett szélesebb személyi körben az elkövető cselekménye pánikot vagy rémületet kelt.
A köznyugalom tehát magában foglalja
a) a kriminális értelemben vett veszélymentesség tudatát;
b) a szociális, gazdasági és a védelmi típusú biztonság tudatát;
c) a jog által nem tiltott egyéni és közösségi érdekérvényesítő, "önmegvalósító" törekvések - ideértve a kommunikációs jogok gyakorlását is - közhatalom általi "akadálymentességének" tudatát;
d) a helyi és országos közhatalom képviselőinek jogszerű és szakszerű működésébe vetett bizalmat;
e) a helyi és országos nyilvánosság előtt tett tényállítások, következtetések és értékítéletek, tehát a mindenkori közbeszéd - motívumában és hatásában egyaránt - gyűlöletmentes voltát.
3. A közszereplők különös felelőssége
Van egy népi bölcsességet tükröző szólásmondás: "nem azt kell nézni, mit mondanak, hanem azt, hogy ki mondja". Esetünkben e mondat különös igazságtartalommal bír, hisz köztudott, hogy a közélet fórumain szereplők kommunikációja, a mindenkori "közbeszéd" tartalma és stílusa normatív erejű, kulturális mintát jelent, észrevétlenül átszivárog a kisközösségek mindennapjaiba, megjelenít, felerősít, illetve tagad meghatározott értékeket, viselkedésmódokat, emellett a mindennapi konfliktuskezeléshez (ezen belül a vitatkozás adott módjához) kínál pozitív vagy negatív példát.
A mindenkori közbeszéd mintaadó hatása tehát érvényes annak eltorzult formájára, a gyűlöletbeszédre is: a felülről gerjesztett - sok esetben egyáltalán nem durván uszító jelegű, ellenkezőleg, hideg és számító - retorika termékeny talajra találhat a "lenti" dimenzióban, s a társadalmi helyzetükkel elégedetlen csoportok indulatainak erősségét és irányát egyaránt képes befolyásolni.
A gazdasági, politikai és a kulturális elit tagjainak - országos és helyi viszonylatban egyaránt - a közösség felháborodására, riadalmának kiváltására vagy éppen "mozgósításra" alkalmas megnyilatkozásairól - azok következményeit tekintve - általában elmondhatjuk, hogy
a) jelentős mértékben befolyásolják (izgatják) a közvéleményt;
b) a "hivatalos társadalom", a "hatalom" egészével kapcsolatos tömeges bizalomvesztést, bizalom-megvonást idézhetnek elő;
c) a "mérgezett közélet" a legerősebben támadott kisebbség tagjaiban egyénileg is kimutatható negatív pszichés hatást okozhat;
d) normatív erejük van: előbb-utóbb megteremtik, legitimálják a nyilvánosság előtti viselkedés negatív mintáit, a mindennapi tudatnak arra a jól ismert logikájára építve, hogy ha "odafönt", nekik szabad így viselkedniük, akkor nekünk még inkább lehet.
Az elit által használt, tehát az ún. "felülről jövő, vagy felülről gerjesztett" gyűlöletbeszéd mellett mindenkor jelen van a társadalomban - elsősorban a leszakadó rétegek körében - egy erősen ösztönös, indulatvezérelt, elsősorban a "mi" és az "ők" kategóriáiban gondolkodó, kirekesztő, kisebbség-ellenes sztereotípiákkal bőven rendelkező beszédmód és attitűd, az ún. "lenti" gyűlöletbeszéd.
Miben áll tehát - összefoglalva az eddig kifejtetteket - a gyűlöletbeszéd igazi veszélye?
A tartalmat illetően az a kimondatlan előfeltevés, ami minden gyűlöletretorika mögött ott áll: hogy megteremthető a társadalomnak egy olyan "természetes", "normális" állapota, amelyben a támadott kisebbségnek
a) vagy egyáltalán nincs helye;
b) vagy léte csak a többségből kitaszított, jogkorlátozott, szegregált formában képzelhető el;
c) vagy teljes asszimilációjára van szükség.
A különböző politikai, ideológiai felfogások a társadalomban meglévő intoleranciát különböző módon juttatják kifejezésre.
A nemzeti szocializmus (nácizmus) "megoldása" - a legszélsőségesebb: a kisebbségektől való radikális megszabadulás, a népirtás. A rasszista politikai, ideológiai berendezkedésű társadalomban az intolerancia az elkülönítésben, a szegregációban jut kifejezésre, míg a konzervatív liberalizmus asszimilációs kényszert valósít meg. Az államszocializmus általában nem vesz tudomást a társadalomban lappangó idegengyűlöletről vagy a kisebbségekkel szembeni intoleranciáról, egy ilyen politikai berendezkedésű társadalom válasza a probléma kényszeres tagadása, míg a nemzetállami liberalizmus válasza ugyanerre a kérdésre a bevándorlás korlátozásában érhető tetten.
Eredményét, társadalmi hatását illetően pedig az jelent komoly veszélyt, amikor a "felülről gerjesztett" és a "lenti" gyűlöletbeszéd egymásra talál, egymásból táplálkozik, amelynek eredményeként előbb-utóbb partnerek kínálkoznak a szavak tettekre váltására.
4. A közösség elleni izgatás alkalmazásával kapcsolatos problémák
A Btk. 269.§-ába ütköző közösség elleni izgatás bűntette törvényi tényállásának komoly - részben a jogalkotó, részben az Alkotmánybíróság által írt - története van, amelynek részletes ismertetésére e feljegyzés keretei között nincs helyünk. A 30/1992. (V.26.) AB határozat, majd a 12/1999. (V.21.) AB határozat a véleménynyilvánítás és sajtószabadság gyakorlásának alkotmányos jogára való hivatkozással megszüntette a negatív vélemények bizonyos körének - az ún. "gyalázkodásnak" - a büntetőjog eszközeivel történő büntethetőségét.
Az AB lényegében kijelölte a véleménynyilvánítás és a sajtószabadság jogszerű gyakorlásának a határát is, és rámutatott arra, hogy a gyűlöletbeszéd milyen megnyilvánulási formái indokolják büntetőjogi szankciók alkalmazását.
Az AB szerint: "a véleménynyilvánítás és a sajtószabadság körében az emberek meghatározott csoportja elleni gyűlöletkeltés alkotmányos védelemben részesítése feloldhatatlan ellentmondásban lenne az Alkotmányban kifejezésre jutó politikai berendezkedéssel és értékrenddel, a demokratikus jogállamiságnak, az emberek egyenlőségére, egyenlő méltóságára, valamint a diszkrimináció tilalmára, a lelkiismeret és vallásszabadságra, a nemzeti, etnikai kisebbségek védelmére, elismerésére vonatkozó alkotmányos tételekkel".
Az Alkotmánybíróság kulcsfogalma tehát a "gyűlöletkeltés", amely a Btk. 269.§-ában megfogalmazott "gyűlöletre uszít" kifejezés alapján került kibontásra.
Az Alkotmánybíróság részletes magyarázattal szolgált a "gyűlölet", illetőleg az "uszít" szavak tartalmát illetően is. Eszerint: "a gyűlölet az egyik legszélsőségesebb negatív, nagyfokú ellenséges indulat. Aki uszít, az valamely személy, csoport, szervezet, intézkedés ellen, ellenséges magatartásra, ellenséges, kárt okozó tevékenységre biztat, ingerel, lázít".
Az AB magáévá tette a Curiának - a századfordulón kialakított - az 1878. évi V. Törvénycikk (Csemegi Kódex) 171-172.§-aival kapcsolatos jogértelmezését, amely szerint az "izgat" kifejezés alatt "nem valamely kedvezőtlen és sértő véleménynek kinyilvánítása, hanem olyan lázongó kifakadások értendők, amelyek alkalmasak arra, hogy az emberek nagyobb tömegében a szenvedélyeket oly magas fokra lobbantsák, amelyből gyűlölet keletkezvén, a társadalmi rend és béke megzavarására vezethet".
Az AB állásfoglalása értelmében tehát a vélemény szabadságának alkotmányos alapjoga alkotmányosan korlátozható a büntetőjog eszközeivel, amennyiben a gyűlöletre uszítást megvalósító a tudatában van annak, hogy magatartása a gyűlölet kiváltásra alkalmas, és az általa megvalósított cselekmény ténylegesen veszélyezteti a köznyugalmat: "a csoport ellen felszított indulat fenyegeti a csoporthoz tartozók becsületét, méltóságát (szélsőséges esetben életét is), megfélemlítéssel korlátozza őket más jogaik gyakorlásában[…]"
Az Alkotmánybíróság döntésével kialakított határvonal - sajnálatos módon - a Legfelsőbb Bíróság a BH 1997. évi számában megjelent 165. számú jogesetének közzétételével tovább szűkült. Az LB kimondta, hogy "a közösség elleni izgatás törvényi tényállását megvalósító gyűlöletre uszítás olyan gyűlölet felkeltésére irányul, amely aktív tevékenységbe megy át, azaz aktív, tevékeny gyűlöletet, izgatást jelent. Aki gyűlöletre uszít, az másokat aktív, tevékeny gyűlöletre ingerel".
Jóllehet a Legfelsőbb Bíróság egyedi döntése nem rendelkezik a jogszabályokhoz hasonlóan kötelező erővel, kétségtelen tény, hogy mégis befolyásolja a büntető jogalkalmazást, mégpedig nemcsak a bíróságok jogértelmezésére, hanem az ügyészségek jogalkalmazói munkájára is kihatóan. Ennek tudható be, hogy a kisebbségi jogok parlamenti biztosa által kezdeményezett büntetőeljárásokban a nyomozást visszatérően a Legfelsőbb Bíróság említett határozatára hivatkozással tagadják meg.
Az e körbe tartozó jogi okfejtés lényegét szemléletesen tükrözi az egyik budapesti kerületi ügyészség feljelentésünk alapján hozott nyomozást megtagadó határozata, amely az alábbi - álláspontunk szerint értelmetlen és az AB jogértelmezésével is ellentétes - indokolást tartalmazza:
"A feljelentés tárgyát képező cikk közléstartalma, az állított tények csoportosítása, ábrázolási módja és megengedhetetlen általánosítása folytán ellenséges indulat gerjesztésére, gyűlölet keltésére alkalmas, azonban az uszítás szintjét nem éri el, minthogy aktív, tevékeny gyűlöletre nem ingerel, arra nem izgat. Az uszítás mint törvényi tényállási elem hiányában pedig a feljelentett cselekmény nem bűncselekmény[ …]"
A Legfelsőbb Bíróság 1997-es eseti döntésével, illetőleg azzal, hogy azt közzétették a Bírósági Határozatokban, de facto alkalmazhatatlanná tette a Btk. 269.§-ában foglalt büntető törvényi tényállást.
Tekintettel arra, hogy a Legfelsőbb Bíróság eseti döntései is orientálják a büntető jogalkalmazást, nincs reális esély arra, hogy hagyományosan a gyűlöletbeszéd kategóriájába tartozó uszító cselekmények "aktív, tevékeny gyűlöletre izgató" mivoltát a bíróságok megállapítsák, ezért e tárgykörben jogegységi döntés sem várható, ugyanakkor egy tényleges társadalomra veszélyességet hordozó magatartásforma - amelyet a jogalkotó eredeti szándéka szerint a büntetőjog eszközeivel rendelt szankcionálni - még csak szabálysértési értékelést sem nyerhet.
5. A véleményszabadság határai
A véleményszabadság végső határa - tudjuk az Alkotmánybíróság 1992-es határozatából - éppen a "gyűlöletbeszéd", amely az AB szerint már nem a köznyugalmat, mint elvont, általános entitást sérti, hanem - statisztikai átlagban - érzelmileg érinti a közösség egyes tagjait, alkalmas arra, hogy egyes csoportokat társadalomellenes célok megvalósítására mozgósítson, illetve arra, hogy e csoportok céljaikat erőszak alkalmazása útján érjék el.
Az Alkotmánybíróság több alkalommal kinyilvánította, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának csak külső korlátai vannak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül.
Ennek megfelelően az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége alkotmányos védelmet élvez. A szabad kommunikációban - szögezi le az AB - helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt - különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke.
Az AB a véleménynyilvánítási szabadság körében nem tett kifejezett különbséget tényközlés és értékítélet között. A véleménynyilvánítási szabadság alapvető célja annak a lehetőségnek biztosítása, hogy az egyén mások véleményét formálja, meggyőzzön másokat saját álláspontjáról. A véleménynyilvánítás szabadsága ezért általában mindenféle közlés szabadságát magában foglalja, mégpedig függetlenül a közlés módjától és értékétől, erkölcsi minőségétől és többnyire valóságtartalmától is.
Önmagában valamely tény közlése is véleménynek minősülhet, hiszen magának a közlésnek a körülményei is tükrözhetnek véleményt, azaz a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjoga nem korlátozódik csupán az értékítéletekre. A véleménynyilvánítási szabadság határainak megvonásánál indokolt mégis különbséget tenni értékítélet és tényközlés között: ez jól kimutatható például a rágalmazás és a becsületsértés tényállásának különbségében.
Tény és értékítélet nem válik élesen külön a nyelvhasználatnak abban a dimenziójában sem, ahol a véleményszabadság büntetőjogi korlátozhatósága (uszítás) elválik azoktól a becsmérlő, lealacsonyító kifejezésektől, melyek használata az AB szerint "csak" a köznyugalom elvont veszélyeztetésével jár, és éppen a gyalázkodót járatja le a közvélemény előtt.
Alapkérdés persze, hogy hol van a határ? Ma Magyarországon nem minősül jogellenesnek, ha valaki oly módon vall rasszista nézeteket a nyilvánosság előtt, hogy a cselekménye egyrészt nem irányul meghatározott személyek ellen, másrészt nélkülözi az uszító jelleget. Joggal kérdezhető: ha valaki ezt számos alkalommal megteszi nagyobb nyilvánosság előtt, s ő maga ráadásul adott társadalmi, politikai csoportosulások szemében példaadó erejű, respektábilis személyiség, vajon ez a "mennyiség" nem csap-e át "minőségbe"?
Ugyanakkor a közbeszéd torzszüleményei között számos olyan nyelvi fordulattal találkozhatunk, mely közvetlenül nem uszító tartalmú, nem buzdít erőszakra, még csak gyalázkodó, lealacsonyító kifejezést sem tartalmaz, jelentésében mégis metaforikus, messze túllép a közlés mindennapi tartalmán: a "zsidótól ne vásároljatok!" felirat egy könyvesbolt kirakatában nem egyszerűen nyíltan kirekesztő jellegű, antiszemita véleménynyilvánítás, hanem - a történelmi, kulturális hátteret figyelembe véve - egy sajátos beszédmód része, olyan mögöttes tartalmat takar, ahol az elhallgatott mondanivaló fenyegető ereje nagyobb, mintha a közlő meg is fogalmazta volna szándékait.
Értelem és érzelem egyáltalán nem áll olyan távol egymástól, mint ahogyan azt a közösség elleni izgatás kapcsán az AB, illetve a hazai büntetőbírói gyakorlat szinte magától értetődőnek fogadja el: a tudományosság, illetve az értéksemleges ismeretterjesztés álarcában fellépő "hideg uszítás" - azaz a gyűlölet, a megvetés vagy egyfajta "felsőbbrendűség" kifejezésre juttatása - egy intellektuális közegben jóval maradandóbb hatást képes kifejteni, s így negatív társadalmi hatásában semmivel sem veszélytelenebb, mint az alpári módon fellépő, kizárólag a "primer" indulatokra hatni kívánó kisebbségellenes hecckampány.
6. A jogalkalmazó dilemmái
Egy adott nyelvi megnyilvánulás uszító jellegének jogi megítélésekor azzal a paradox helyzettel találkozunk, hogy a jogalkalmazónak legalább négyféle értelmezési lehetőséget kell figyelmen kívül hagynia, miközben képtelenség nem figyelembe vennie ezeket.
Először is félre kell tennie személyes világnézetét, értékrendjét, másodszor a minősítés szempontjából közömbösnek kell tekintenie a közlő motívumait, a mondanivalót vezérlő szándékát, harmadszor - mivel immateriális cselekményről van szó - nem teheti függővé a tényállásszerűséget a közlés társadalmi hatásától, végül el kell tekintenie attól az esetlegesen bekövetkező lelki, érzelmi sérelemtől, amit a közlés az érintett kisebbség tagjaiban kiváltott.
Mi szerint dönt tehát a jogalkalmazó? Az a feladata, hogy a kifejezés objektív tartalmát, általánosnak tekinthető társadalmi megítélését vegye alapul a helyes értékeléshez. Ennek alátámasztására - analógia gyanánt - idézzük fel a leggyakoribb verbális jogsértéssel, a becsületsértéssel kapcsolatban kialakított bírói gyakorlat megállapításait.
A bíróság szerint "valamely kijelentésnek vagy tényállításnak a becsület csorbítására alkalmasságát nem a sértett érzelmi beállítottságából eredő szubjektív értékítélet, hanem annak alapján kell megítélni, hogy a megnyilatkozás az adott körülmények között - a becsületérzés megsértésére objektíve alkalmas-e".
Az "objektív tartalom", a gyűlölet felkeltésére való objektív alkalmasság felszínre hozatalának követelménye azt jelenti a jogalkalmazó számára, hogy a Btk. 269.§-ának jogalkalmazói értékelése kapcsán el kell döntenie, hogy
a) az adott szóbeli vagy írásbeli megnyilatkozás objektíve alkalmas-e gyűlölet keltésére, azaz ellenséges indulat kialakítására, gerjesztésére, másrészt
b) a közlés tartalma - a tények csoportosítása, ábrázolási módja, általánosítása, a közléssel összefüggő történelmi múlt társadalmi megítélése, "érzékenysége", a közlés társadalmi fogadtatása, stb. alapján - eléri-e az uszítás szintjét, azaz aktív, tevékeny gyűlöletre - mintegy a leendő erőszak érzelmi előkészítéseként - bátorít-e vagy sem.
A tényállás megvalósítható egyetlen szóval, felirattal, egy adott irodalmi vagy tudományos jellegű mű vagy előadás keretében, vicces, ironikus vagy éppen tárgyilagos formában is. Önmagában még nem tekinthető tényállásszerűnek az a kifejezés, ami az érintett kisebbség nyelvére, karaktervonásaira, kultúrájára, szokásaira, történelmi múltjára vonatkozó megvető, lejárató, lealacsonyító, rendszerint durva általánosítás formájában kifejezett értékítéletet tartalmaz vagy ilyen véleményt sugall.
A "gyalázkodás" akkor csap át "uszításba", ha a közlés egyes kijelentései vagy a közlés egészének mondanivalója egyértelműen olyan következtetések levonására adnak alapot, amelyek
a) úgy állítják be az érintett kisebbséget, mint egyfajta ellenséget, gyűlölni való "idegen csoportot";
b) alapvetően megkérdőjelezik az érintett kisebbség jogát a létezéshez, illetve a társadalmi életben való egyenrangú részvételhez;
c) szorosan összekapcsolják az érintett kisebbséget a társadalomban általánosan elfogadott értékek tagadásával, illetve az általánosan elutasított (negatív) értékek igenlésével.
A közlés tartalmának (sugallatának) mindennapi jelentése, a közlő fórum rangja, társadalmi legitimitása, a hasonló jellegű közlések gyakorisága, valamint a közlés társadalmi visszhangja együttesen - önálló jogalkalmazói mérlegelés alapján - dönti azt el, hogy valóban megvalósult-e a "szóbűn" uszító jellege.
Nem lehet tehát megalapozott jogi állásponthoz eljutni anélkül, hogy a jogalkalmazó ne vizsgálná meg, hogy a többségi társadalom és a kisebbség tagjai - az ügyben való tájékozottságuktól, érzelmi érintettségüktől függően - milyen félelmi reakciókat mutatnak, illetve milyen ellenreakciókat kívánnak elindítani, továbbá milyen nagyságú és irányultságú agresszív ösztönök szabadulnak fel vagy erősödnek meg az adott közlés nyomán. Ha a jogalkalmazó lemondana erről a vizsgálatról, akkor éppen az AB által előírt "clear and present danger" ("nyilvánvaló és közvetlen veszély") tesztjének alkalmazásáról mondana le.
A fentiekből egyértelműen következik, hogy nem tartozik az elkövetési magatartások körébe a negatív értékítélet, a marasztaló jellegű vélemény, az adott kisebbségi megnyilvánulás akár szenvedélyes bírálata sem.
Az immateriális tényálláshoz eredményt követelő - tehát már eleve önellentmondásban szenvedő - "clear and present danger" tesztjével más baj is van, mégpedig annak az AB gyakorlatában következetlen jellege. Tegyük fel a kérdést: vajon a Btk. 269/B.§-a szerinti önkényuralmi jelképek használata milyen megfontolás alapján állja ki ezt a tesztet? Igényli-e a jelképhasználat a gyűlölködő indulatok felkeltésének vagy gerjesztésének közvetlen veszélyét? A válaszunk egyértelmű nem: önmagában a szimbólumok használata - vagyis az azonosulás ily módon való kifejeződése a szélsőséges politikai eszmékkel - megvalósítja a tényállást.
Mint a fentiekben már többször utaltunk rá, a gyűlöletbeszéd a szó legszorosabb értelmében a nyilvánosságnak szól, és amikor a jogalkotó megkonstruálta a Btk. 269.§-a szerinti közösség elleni izgatás törvényi tényállását, nem véletlenül helyezte a tényállási elemek közé a "nagy nyilvánosság előtti" elkövetést.
A gyűlöletbeszéd tehát közbeszéd: mindig az a célja, hogy szélesebb közönségben váltson ki hatást. Valamely embercsoport tagjainak megfélemlítésére, illetve a vele szembeni ellenséges, kirekesztő környezet kialakítására irányuló közlés igazi létformája ezért a média.
2001-ben számos panasszal fordultak hozzánk amiatt, mert valamely nemzeti és etnikai kisebbség méltóságát a médiában megsértették. Ezen újságcikkek, rádió- és televízióműsorok egy része "csak" maró, bántó, gúnyolódó, indokolatlanul megalázó volt a közösségre nézve, de egyes cselekmények a büntetőjogilag szankcionálni rendelt, "gyűlöletre uszítás" társadalmi veszélyességét is elérték.
Az alábbiakban szeretnénk néhány jellemző példával illusztrálni a közösség méltóságát sértő - a médiában fellelhető - gyűlöletbeszédet.
"Pándon a cigányok gyilkolják, kegyetlenül megkínozzák, majd földönfutóvá teszik a magyarokat" - állítja tételmondatként egy hetilap írása.
Leegyszerűsítve, illetve tömören összefoglalva a cikk állításait, a pándi helyzetről a következő képet alkothatja az olvasó:
háromszáz, maffiába tömörült, vagyis jól szervezett, horrorisztikus kegyetlenségre is kész bűnözők (a cigányok) terrorizálják a község lakóit;
rettegésben élő, az összefogás hiánya miatt szervezetlen, védtelen többség ("a jó magyar állampolgárok") kiszolgáltatott a cigány közösséggel szemben.
A cikket - ha elvonatkoztatunk a szerző által elérni kívánt céltól - újságírói bravúrnak is minősíthetnénk: három nyugalomra vágyó, védtelen, elűzött nő, köztük egy tehetséges, jól tanuló tizenhárom éves kislány a cigány bűnözők áldozatává vált. A szerző az általa bemutatott bűncselekményeket érzelmes, felkavaró, naturális képekkel illusztrálta, ezzel egyrészt "bizonyította" a történet hitelességét, másrészt kikényszerítette, felkeltette a nagy empátiával rendelkező emberek együttérzését a "pándi magyarok"-kal, továbbá ellenséges indulatra, felháborodásra, az önvédelmi reflexek felkeltésére biztatott a cigányokkal szemben.
Az ügyben részletesen tájékozódtunk az illetékes nyomozó hatóságoknál, és egyértelműen megállapítottuk, hogy a szerző által bemutatott állítólagos bűncselekmények nem történtek meg, illetőleg a cikkben tényként említett emberölést elkövették ugyan, azonban mintegy tíz évvel a cikk megjelenése előtt, és ráadásul olyan körülmények között, amelyek eleve kizárták annak a gyanúját, hogy az erőszakos cselekmény elkövetésében a tettes etnikai hovatartozása szerepet játszott. Az írás kétségtelenül uszító hangnemére és hatására figyelemmel, a kisebbségi jogok országgyűlési biztosa kezdeményezte a Btk. 269.§-ába ütköző közösség elleni izgatás alapos gyanúja miatti büntetőeljárást. Az ügyészség a nyomozást bűncselekmény hiányára hivatkozva - hiszen az "uszítás" mint törvényi tényállási elem ezúttal is hiányzott - megtagadta.
7.2. Egy szélsőjobboldaliságáról ismert rádióműsor gyakorlata és elmarasztalása
A gyűlöletbeszéd megvalósítására hasonlóan alkalmas médium a közszolgálati rádió is. Egy jobboldali - olykor antiszemita, illetve romaellenes hangvételéről elhíresült műsorban - a televíziós közszereplései alapján nem éppen a toleranciájáról híres újságíró - olyan levélből idézett, melyet állítólagosan egy ismert roma politikushoz írt valaki. A jegyzet címe is sokat sejtet annak tartalmáról: "Horror a Dob utcában - avagy elegendő-e manapság az önvédelemhez négyféle másság Budapest közepén?"
A levél szerzője ok-okozati összefüggést állapított meg az ismert roma politikusnak az önkényes lakásfeltörők bűncselekményét felmentő kijelentése és a kijelentés óta tömeges méreteket öltő lakásfoglalások, illetve egyéb bűncselekmények között. A bűnesetek elharapózásának igazolására hozza fel a levélíró a saját sérelmére roma személyek által lakásbetörés módszerével megkísérelt lopás esetét. A felolvasott levélben, illetve az ahhoz fűzött kommentárban a műsor készítői egyértelművé tették: a cigányoktól azért kell félni, mert bűnözők és a társadalom egészséges önvédelmi reflexei akár a lőfegyver használatát is indokolják.
A műsorvezető a következő megállapítással zárta kommentárját: "A levélírónak sajnos igaza van, és az ilyen atrocitások oly mértékben elszaporodtak, hogy a bűnözők a rendőrök fejére nőttek".
Az illetékes adó-főszerkesztőséghez a fentiekben ismertetett ügy miatt állampolgári panasz is érkezett, azonban a szerkesztőségvezető azt a következő megállapítással utasította el: "a legbrutálisabb cigányellenes és személyre irányuló uszításnak a levélben és a jegyzetben [a rádióműsorban] nyoma sem volt."
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az ORTT Panaszbizottságához fordult annak megállapítását kérve, hogy az említett műsor megsértette a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (RTVtv.) előírásait.
Az RTVtv. 3.§ (2) bekezdése előírja, hogy "A műsorszolgáltató köteles tiszteletben tartani a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét, tevékenysége nem sértheti az emberi jogokat, és nem lehet alkalmas a személyek, nemek, népek, nemzetek, a nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport elleni gyűlölet keltésére."
Ugyanezen szakasz (3) bekezdése szerint a "A műsorszolgáltatás nem irányulhat semmilyen kisebbség, sem bármely többség nyílt vagy burkolt megsértésére, kirekesztésére, annak faji szempontokon alapuló bemutatására, elítélésére."
A 4.§ (1) bekezdése értelmében: "A közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie."
A törvény 23.§ (1) bekezdése a közszolgálati műsorszolgáltató és a közműsor-szolgáltató esetében előírja, hogy "különösen köteles a nemzet, a nemzeti, az etnikai, a nyelvi és más kisebbségek méltóságát és alapvető érdekeit tiszteletben tartani".
A Panaszbizottság kezdeményezésünkre a fentiekben felsorolt valamennyi jogszabály megsértését megállapította, sőt, egy másik határozatában nemcsak erről az egyedi esetről, hanem az említett rádióműsor egészének hangvételéről, szellemiségéről állapította meg azt, hogy sérti a médiatörvényt.
A médiahatóság határozata a szóban forgó rádióműsorral kapcsolatban szó szerint az alábbi megállapításokat tette: "[…] rendszeresen sérti a sokoldalúság, a tényszerűség, a tárgyilagosság és a kiegyensúlyozott tájékoztatás törvényi követelményeit. A műsort igen elfogult és pártos témabemutatás jellemzi, időnként nyíltan, némely esetben pedig burkolt formában diszkriminatív az általa pellengérre állítani kívánt kisebbséggel szemben, a riportszerkesztések legszembetűnőbb jellegzetessége, hogy mindig egy irányba hajlik és így lehetetlenné teszi a közönség objektív információkhoz való jutását."
7.3. A bűnügyi tudósításokkal kapcsolatos ügyeink
Tipikus jogsértésnek tekinthető a médiában a bűncselekmények és a roma származás összekapcsolása. Ha az ilyen hír rendőrségi forrásra hivatkozva a hivatalos információ látszatát kelti, különösen alkalmas annak a - kétségtelenül létező - társadalmi előítéletnek az erősítésére, mely a bűncselekmények elkövetőit elsősorban a cigányok között keresi.
Jó példát szolgáltat erre az az írás, mely egy napilapban 2001. augusztus 9-én "Rendőrökre támadtak a romák" címmel jelent meg. (A cikk írója hírforrásként rendőröket nevezett meg.)
A hír arról számolt be, hogy két rendőrtisztet - jogszerű intézkedés közben - romák bántalmaztak. Az újságíró a főcímben, illetve a cikk első mondatában tartotta kiemelendőnek azt, hogy a támadók romák voltak, ezzel szemben a szövegből egyértelművé vált, hogy a verekedők etnikai hovatartozása és az általuk elkövetett cselekmények között semmiféle kimutatható összefüggés nincs.
Ilyen esetekben mit tehet a kisebbségi jogok parlamenti biztosa? A nem túlságosan "nagy választékból" - már-már rutinszerűen - az alábbi intézkedések megtételére van lehetősége:
ˇ felkéri az illetékes rendőrhatóság vezetőjét arra, hogy amennyiben a terhelt (elkövető) etnikai hovatartozása a bűncselekmény szempontjából irreleváns, akkor a sajtónak adott tájékoztatás se térjen ki rá;
ˇ figyelmezteti az illetékes parancsnokot arra, hogy a személyes adatokhoz fűződő jogot, de különösen a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra utaló adatokat széles körben és szigorúan védi a jogrendszer;
ˇ kéri a rendőrségnél nyilatkozattételre jogosultak megfelelő kioktatását, hiszen a Rendőrség Adatvédelmi Szabályzata korlátozottan, csak a köznyugalom helyreállításához, illetve a közvélemény elsődleges információigényének kielégítéséhez szükséges mértékben teszi lehetővé a rendőrségi tájékoztatást a rendőrség kezelésében lévő személyes adatokon kívüli, "egyéb körülmények" ismertetése tekintetében is. A túlzott részletesség ugyanis - mint például a naturálisan ábrázolt brutalitás - a tájékoztatás céljával ellentétes hatást is kiválthat: a tudósítás is megzavarhatja a köznyugalmat;
ˇ a MÚOSZ Etikai Bizottságának elítélő állásfoglalását kéri;
ˇ kezdeményezi - ha a rendőrség valamely tagjának a fegyelmi felelőssége is felmerül - a felelősség megállapítását.
A rendőrség a fentebb ismertetett ügyben vizsgálatot tartott, ám megállapításai szerint a terheltek roma származására vonatkozó információ nem a cikkben említett két rendőrtiszttől származott. Viszont sem ők, sem a a belügyminiszter nem éltek a sajtó-helyreigazítás követelésének lehetőségével: az újságolvasók megmaradtak abban a tudatban, hogy az elkövetők származására vonatkozó, a társadalom előítéletességét fokozó, jogsértő újságírói közlés hivatalos információn alapult. Úgy véljük, hogy hasonló esetekben a személyükben érintett rendőrök, illetve a belügyminiszter fellépése erkölcsi kötelesség.
Az egyéni jogérvényesítés hiánya ilyen esetekben a közérdek egyértelmű sérelmét okozza, ezért megfontolandónak tartjuk egy olyan jogalkotási javaslat megfogalmazását, amelynek elfogadásával a bűnügyi tudósítások által okozott alkotmányos visszásságok kiküszöbölhetők.
A kisebbséghez tartozás önkényes és felesleges feltüntetése egyes konkrét bűncselekmények esetén nem csupán személyes sérelmet okoz. Különösen akkor nem, ha egyértelműen kimutatható a teljes közösség sommás, általánosító, ily jellegénél fogva alaptalan, megfontoltan rosszindulatú összekapcsolása valamely, az egész magyar társadalom által elítélt cselekménnyel. Az olyan sajtóközlemény, amely egy egész közösséget hoz összefüggésbe bűncselekmények elkövetésével, egy egész személyi kört nevez meg bűnösnek és állít szembe, különít el a "jó magyar állampolgároktól", az a közösség tagjainak sérelmén túl, az egész közösség méltóságát is sérti.
Ezek az esetek jelenséggé váltak a magyar médiában. Ezért emiatt fontos állami feladatnak tartjuk annak végiggondolását, hogy a magyar jogrendszer alkalmas-e a társadalom megvédésére a közgondolkozást, a közérzületet, a köznyugalmat megzavarni képes közbeszéddel szemben. Megválaszolandó kérdésnek tartjuk azt is, hogy az egyént és a közösséget egyformán védi-e jogrendszerünk.
A csoporttal szemben kialakuló gyűlölet ugyanis a megkülönböztetés, az emberek közötti egyenlőség kétségbevonásának az érzelmi alapja. Mivel az emberi méltóság immanens eleme az egyenlőség, a gyűlöletkeltés az emberi méltóság, vagyis jogrendszerünk, jogi kultúránk egyik alapköve elleni támadás is.
A véleménynyilvánítás és a sajtó szabadsága azonban korlátozható, az emberek egyenlőségének, méltóságának biztosítása érdekében.
A 34/1992. (VI. 1.) AB. határozat az emberi méltóságot mint "általános személyiségi jog"-ot értelmezi. A méltóság olyan "általános értéket testesít meg, amelynek garanciális védelmét alkotmányosan nem lehet e személyiséget alkotó egyes vonatkozások értékelésétől függővé tenni, hanem annak védelmét (az állammal, illetve másokkal szemben) általánosan, s a személyiség tartalmi elemeit tekintve egyenlően (egyenlő feltételekkel) kell a törvényi szabályozás szintjén biztosítani."
Ha az egyes embernek a névhez, küllemhez, testi épséghez, vagyonhoz, személyes adatok védelméhez való jogát stb. a törvénynek egyenlő módon kell biztosítania, akkor az egyes közösségek számára is azonos hatékonyságú védelmet kellene nyújtani.
Eleget tesz-e az állam e feladatának, avagy elégséges-e a gyűlöletbeszéd elleni jelenlegi jogi szankcionálás?
Mint a fentiekben már részletesen szóltunk róla, a közösség méltóságának sérelme a Btk. 269.§-a alapján nem büntethető, a büntetőjog csak a rágalmazás és becsületsértés alakzataival lép fel, tehát ha egyéni jogsérelem vagy kivételesen személyösszesség sérelme áll fenn.
Bár emberi méltósága nyilvánvalóan csak természetes személynek lehet, kivételesen a társadalom értékítéletét, megbecsülését csorbító cselekményekkel szemben büntetőjogi védelem illeti meg a jogi személyeket és az olyan személyösszességeket is, amelyeknek nincs ugyan önálló jogképességük, de kollektív társadalmi kötelezettségekkel rendelkeznek, amelyek teljesítése megalapozhatja a társadalmi megbecsülésük létrejöttét.
A védett kört - a Btk. kommentálja szerint - a feladatellátás kapcsolja össze: ilyenek lehetnek a különféle kamarák, alkotóközösségek, munkaközösségek, gazdasági társulások.
Ezzel szemben a különböző csoportok - mindenekelőtt a valamilyen ismérv alapján megkülönböztethető kisebbségi vagy egyéb közösségek - (például a magyarországi romák, zsidók, az iskolai tanulók, a lakótelep lakói, a rokonság, a nyugdíjasok, egy foglalkozási ág képviselői) általában nem képeznek olyan személyösszességet, amely lehetővé tenné, hogy rágalmazás vagy becsületsértés sértettjei legyenek.
7.4. A közösség jogi védelmének alternatív lehetőségei
Az Alkotmánybíróság a véleménynyilvánítás és a sajtószabadság vadhajtásainak korlátozására elsősorban nem a büntetőjog eszközeit tartja alkalmasnak, hanem a magas összegű, nem vagyoni kártérítéssel fenyegető polgári jogi szankciót.
De vajon ténylegesen képes-e hatékony védelmi funkcióra a polgári jog? Az egyéni jogérvényesítési lehetőség felkínálása alkalmas-e a tág körben nyilvánosságra jutó jogsértés reparálására; tudnak-e élni ezzel a lehetősséggel az emberek? Ha élnek, akkor az egyéni kártérítés (jóvátétel) a közösség egésze számára is megfelelő reparációt jelent-e, tekintettel arra, hogy a nem jogalany közösségeknek nincsenek alanyi jogai? Mindhárom kérdésre nemleges válasz adható.
Polgári jogi védelmet igényelhetnek mindazok is, akiket a közösség tagjaként becsületükben, emberi méltóságukban sért az adott cselekmény. Itt tehát nem szükséges az, hogy a sértettek "jól körülhatárolható kört" alkossanak, és "közös kötelezettségteljesítés" alapján legyenek definiálhatók, mint a büntetőjogi szankció alkalmazása során. Adott esetben személyiségi jogi pert indíthatnak, de kizárólag - ahogy a büntetőeljárásban is - az őket személyükben ért sérelem miatt.
Tudomásunk van két olyan keresetlevélről, melyben a magyarországi zsidókat ért jogsérelem miatt a felperesek nem a közösséghez tartozás révén elszenvedett egyéni sérelmet, hanem az emberi méltóságuk megsértését nevezték meg keresetük jogcímének. Az előzőekben ismertetett hetilapbeli tudósítás kapcsán benyújtott keresetlevél is az emberi méltóságra mint az általános személyiségi jog egyik megfogalmazására hivatkozik, és a felperes kereshetőségi jogát annak ellenére igazoltnak látja, hogy a sérelmet okoz újságcikk név szerint nem említi a felperest.
7.5. Hogyan kezelendő a sajtó útján közölt "gyűlöletbeszéd"?
Ha a sajtóban valamely közösség - például valamely nemzeti vagy etnikai kisebbség - méltóságát sértő közlemény jelenik meg, akkor ez ellen - elvileg - a következő védelmet nyújtja a mai magyar jog:
a) ha a sajtóközlemény gyűlöletre uszít, közösség elleni izgatás büntette állapítható meg (mint utaltunk rá, a Btk. 269.§-a alapján alig folyik büntetőeljárás);
b) ha a becsület csorbítására alkalmas tényt állít vagy híresztel, vagy ilyen tényre közvetlenül utaló kifejezést használ, rágalmazási (büntető) magánindítványt tehet a ténnyel érintett konkrét személy, illetve valamely konkrétan meghatározható ("társadalmi megbecsüléssel rendelkező") egyén;
c) ha a közölt vagy híresztelt tényeket, illetve való tényeket hamis színben tünteteti fel a sajtóközlemény, akkor - függetlenül attól, hogy a közöltek igazak-e - a megnevezett vagy egyébként felismerhető sértett azok helyreigazítását kérheti úgy, hogy kitűnjön, a közlemény mely tényállása valótlan, mely tényeket tüntet fel hamis színben, illetőleg melyek a való tények (helyreigazítás);
d) ha a határidőben benyújtott helyreigazítási követelésnek nem, vagy nem megfelelő módon tesz eleget a sajtószerv, akkor sajtó-helyreigazítási polgári per indítható;
e) ha a sajtó-helyreigazítással érintett tények a jóhírnév vagy a becsület sérelmét is jelentik, akkor, szintén a személyében sértett, személyiségi jogi polgári pert is indíthat;
f) ha az újságíró a sértett munkakörének ellátásával, közmegbízatásának teljesítésével vagy közérdekű tevékenységével összefüggésben a becsület csorbítására alkalmas kifejezést használ az adott cikkben, becsületsértés vétsége miatt lehet magánindítványt előterjeszteni;
g) ha a cikk indokolatlanul sértő, megalázó módon, vagy a természetes logikával össze nem férően közöl véleményt, tartalmaz bírálatot, értékelést, polgári pert is indíthat a sértett.
Más személy a sértett helyett, annak nevében és jóváhagyása nélkül (közérdekű kereset) nem léphet fel: nem vonhatja el ugyanis senki más önrendelkezési jogát, azt, hogy önállóan döntsön keresete felől.
A jogvitában érdekelt félnek alkotmányos joga van arra, hogy ügyét bíróság elé vigye, azonban ez a jog - hasonlóan a többi szabadságjoghoz - magában foglalja annak szabadságát is, hogy e jogával ne éljen.
A közérdekű kereset (actio popularis) fogalmát ismeri ugyan a magyar jogrendszer, de az előzőekben ismertetett önrendelkezési jogi korlát miatt csak kivételképpen, igen szűk körben teszi lehetővé annak igénybevételét.
Megjegyezzük, hogy az összes közérdekű kereset közül mindössze kettő van közvetlenül a személyiségi jog védelmére rendelve. A közösség méltóságát ugyanis a jogalkotó nem tekintette olyan közérdeknek, amely közérdekű keresettel is védendő lenne: az ilyen eljárások többsége elsősorban gazdasági-vagyoni érdeket véd.
Összegzésképpen elmondható, hogy a gyűlöletkeltésre irányuló újságírói magatartást nem csupán a "blikkfang", az újság "eladhatósága" motiválja. Meg kell felelnie a szerkesztő, a szerkesztőség, a tulajdonos politikai álláspontjának, ki kell szolgálnia a rendszeres közönség politikai szemléletét is. Meggyőződésünk, hogy a (tipikusan) "cigányozó/zsidózó" újságcikkek, rádió- és tévéműsorok mögött sajátos racionalitás, az előnyök és kockázatok józan mérlegelése áll. Ennek kiemelt eleme az, hogy jogilag igen szűk körben támadhatók a jogvédelmet nem élvező közösségeket sértő, gyűlöletkeltő közlemények.
Megállapítható ugyanis, hogy a közösség méltóságának a védelmét csak közvetetten biztosítja a magyar jogrendszer, amennyiben a sértés egyéni érdeksérelmet is okozott, és ennek megbüntetését magánindítvánnyal, reparálását polgári perrel érvényesítheti a személyében érintett fél.
A közösség méltóságát közvetlenül nem védi közérdekű kereset sem, ezért nem minden esetben hatályosul az Alkotmány 70/K.§-ában biztosított alapjog sem, miszerint "az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."
7.6. A kisebbségi biztos megoldási javaslata
A fentiekben kifejtett problémakör alapján arra a következtetésre jutottunk, hogy a jelenlegi - alkotmányos jogokat is érintő, illetve veszélyeztető - visszás helyzet megoldása a leggyorsabb és leghatékonyabb módon a Btk. módosítása útján történhet.
Ismeretes volt előttünk, hogy - a 2001. évben nagy publicitást kapott egyes ügyek miatt - a legfőbb ügyész kezdeményezte az igazságügyi tárca vezetőjénél a Btk. 269.§-ában foglalt rendelkezés áttekintését, és az igazságügyminiszter sem zárkózott el az ügyészség kodifikációt sürgető javaslata elől.
Kézenfekvőnek tűnt, hogy a kisebbségi jogok országgyűlési biztosa - a számára lehetséges módon - szintén csatlakozzon a Legfőbb Ügyészség, illetve az Igazságügyi Minisztérium között történő jogszabály-előkészítési munkához.
Mivel meggyőződtünk arról, hogy a Btk. 269.§-ában megállapított bűncselekményi tényállás a gyakorlatban alkalmazhatatlanná vált, nem tölti be társadalmi funkcióját, és ezáltal alkotmányos jogokat is érintő visszás helyzet alakul ki, ismét az Obtv. 25.§-a alapján jártunk el: konkrét normaszöveget is tartalmazó javaslatot fogalmaztunk meg az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága részére.
Javaslatunk elkészítése során figyelembe vettük az egyes mértékadónak tekinthető nyugat-európai országok büntető törvénykönyveinek tényállásait. Az Európai Unió legtöbb országában ugyanis nemcsak a gyűlöletkeltést, az ellenségeskedésre, hátrányos megkülönböztetésre való felhívást vagy izgatást rendelik büntetni, hanem a nemzeti, faji, vallási vagy nemzetiségi csoportok ellen irányuló szidalmazást, gyalázkodást, rágalmazást is, illetőleg minden e körbe tartozó olyan cselekményt, amely sérti a közösség tagjai vagy csoportjai emberi méltóságát.
Említettük már, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága nem tartotta alkotmányosnak a szólás-, illetve a véleménynyilvánítás szabadságának a büntetőjogi korlátozását, és megsemmisítette a gyalázkodás büntetőjogi fenyegetettségét jelentő törvényi szabályokat. Ehhez képest Németországban és Ausztriában még a holocaust puszta tagadása is bűncselekménynek minősül és a közösség elleni izgatás fogalma alá tartozónak tartják a közösségek gyalázását is.
A példaként említett országokban igen precíz, dogmatikailag pontosan kimunkált jogi megoldásokkal találkozunk, amelyek nemcsak a kifejezetten gyűlöletkeltő, illetőleg gyalázkodó magatartásformákat rendelik büntetni, hanem az ilyen tartalmú kiadványok előállítóit, terjesztőit, sőt azokat a személyeket is, akik a faji, nemzetiségi és etnikai gyűlölet felkeltésére irányuló propaganda-tevékenységet bármilyen módon támogatják.
A legátfogóbb szabályozást - amely adaptálja az antidiszkriminációs jog fogalomkészletét is - egy Európai Unión kívüli ország, Svájc Büntető Törvénykönyve kínálja. A svájci Btk. 261. Cikke a "negatív" megkülönböztetésre vonatkozóan az alábbi tényállást tartalmazza: "aki nyilvánosan valamely személy vagy csoport ellen faji, etnikai vagy vallási hovatartozása miatt gyűlöletre vagy hátrányos megkülönböztetésre hív fel, illetve aki nyilvánosan olyan eszmerendszert terjeszt, amely valamely fajhoz, népcsoporthoz vagy valláshoz tartozókat gyaláz vagy rágalmaz, továbbá aki e célból propagandatevékenységet szervez, támogat vagy részt vesz, aki szóban, írásban, képi úton, mozdulattal, tettlegességgel vagy más módon valamely fajhoz, népcsoporthoz vagy valláshoz tartozókat hovatartozásuk miatt az emberi méltóságot megalázó módon gyaláz, hátrányos megkülönböztetésben részesít, az ilyen okból folytatott népirtást és egyéb bűntetteket tagadja, kisebbíti vagy igazolni törekszik, aki olyan szolgáltatást, amely mindenki számára hozzáférhető, valakitől vagy valamely csoporttól faji, etnikai vagy vallási hovatartozása miatt megtagad, börtönbüntetéssel vagy pénzbüntetéssel büntetendő".
A magunk részéről nem látjuk sem elvi, sem gyakorlati akadályát annak, hogy hazai jogunkba a svájci példa felhasználásával inkorporáljunk egy büntető törvényi tényállást, ugyanakkor tervezetünk elkészítésekor arra törekedtünk, hogy a Btk. 269.§-ának új szövegében a lehető legkevesebb - ám feltétlenül szükséges - változtatásra kerüljön sor.
A Btk. 269.§-ának módosítására az alábbi normaszöveg elfogadását javasoltuk az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának, amelyet e testület a 2001. szeptember 30-ai ülésén - önálló napirendi pontként - meg is tárgyalt.
"Közösség elleni izgatás
269.§ (1) Aki nagy nyilvánosság előtt
a) a magyar nemzet,
b) valamely nemzeti, etnikai kisebbségi csoport,
c) faji vagy vallási csoport, illetőleg
d) a lakosság egyéb módon meghatározható csoportja ellen
bűncselekmény elkövetésére felhív - ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg - bűntett miatt öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
(2) Bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő, aki az (1) bekezdés a)-d) pontjaiban meghatározottak ellen gyűlöletre izgat.
(3) A büntetés két évtől nyolc évig terjedő szabadságvesztés, ha az (1) illetőleg a (2) bekezdésben meghatározott bűncselekményt hivatalos személy követi el".
A javaslatunkhoz fűzött indokolás lényege az alábbiakban foglalható össze:
A Csemegi Kódex által kínált megoldáshoz hasonló konstrukciót alkalmazva a "közösség elleni izgatás" törvényi tényállásának javasolt szövege külön rendelné büntetni azt a magatartáskört, amikor a gyűlöletre izgatás bűncselekmény elkövetésére való felhívásban valósul meg.
A felhívás megtörténtével a bűncselekmény befejezetté válik és alapesetben kiszabható - bűntett miatt - az öt éves büntetési tétel. Ha a felhívás nyomán a közösség elleni izgatásnál súlyosabb megítélésű bűncselekményt követnek el, az elkövető magatartása felbujtói tevékenységként értékelhető, és - a megvalósított bűncselekmény büntetési tétele szerint - akár súlyosabban is büntethető. A közösség elleni izgatás tehát sui generis bűncselekmény, amely nem zárja ki, hogy büntetőjogi értékelést nyerjenek azok a cselekmények, amelyeket a felhívásban megfogalmazott szándékon "túlterjeszkedve" követnek el.
A 269.§ (2) bekezdése a Csemegi Kódex szóhasználata szerinti "gyűlöletre izgatás"-t határozná meg elkövetési magatartásként, amelynek végrehajtásához nem kellene célzat vagy egyenes szándék, és megvalósulásának kérdésében - konkrétan abban, hogy alkalmas-e a köznyugalom megzavarására - a jogalkalmazónak kellene döntenie.
Az "uszítás" fogalmát, amelyet feltehetően az 1961-es szovjet mintára elfogadott Btk. honosított meg hazai jogunkban, véglegesen mellőzni kellene, mert a magyar nyelv szabályai szerint az uszítás egy kifejezetten az ebek támadásának a kiváltására alkalmazott sajátos műszó, olyan, az állatnak adott parancs, amely ellentétes az emberi méltóság elvével, sőt olyan téves értelmezést szülhet, hogy az csak akkor valósul meg, ha annak nyomán valamilyen szintű "aktivitás" tapasztalható. A gyűlölet társadalomra veszélyessége abban rejlik, hogy az az életmód részévé válva a társadalmi élet bármely területén - sokszor minden látványosság és demonstráció nélkül - képes kifejteni káros hatását.
Az általunk javasolt szövegben szereplő "gyűlöletre izgatás" részletes és a gyakorlatban alkalmazható értelmezését adta - magáévá téve a Curia valamikori jogértelmezését - az Alkotmánybíróság, tehát részletesebb indokolásra nincs szükség. Továbbra sem minősülne izgatásnak a bírálat, a helytelenítés, kifogásolás, sőt még a sértő nyilatkozat sem, tehát semmi olyan magatartás, amely kifejezetten az értelemhez szól. Izgatásnak minősülne viszont minden olyan - az érzelmi világra ható - szóban, írásban, képi ábrázolás útján kifejezett tényállítás, amely alkalmas a szenvedélyek, ellenséges indulatok, tehát a gyűlölet felkeltésére.
Az izgatás fogalmát illetően teljesen közömbös lenne, hogy az állított tények valók-e vagy sem, az elkövetés szempontjából lényeges az, hogy a valós vagy valótlan adatok csoportosítása, híresztelése a gyűlölet felkeltésére alkalmas legyen.
A bűncselekmény mindkét elkövetési alakzatának ugyanaz lenne a minősített esete, azaz kettőtől nyolc évig terjedő szabadságvesztés-büntetés fenyegetné a hivatalos személynek minősülő elkövetőt.
A büntető törvény módosítására vonatkozó ombudsmani javaslatot az Emberi jogi bizottság ugyan nem tette magáévá, azonban határozatot hozott arról, hogy felkéri a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát, az igazságügyminisztert és a legfőbb ügyészt arra, hogy egymással együttműködve dolgozzanak ki egy, a Btk. módosítására irányuló szakmai koncepciót.
A bizottság döntésének megfelelően hivatalunk tevékeny részt vállalt a kodifikációs munkában, több, önálló szövegváltozatot dolgoztunk ki és javaslatainkkal hozzájárultunk ahhoz, hogy a Btk. módosítására a nemzetközi antidiszkriminációs jog fogalomkészletével összhangban kerüljön sor.
IV.
"Maladministration"
(Visszásságok a közigazgatásban, a
rendvédelmi és egyéb szerveknél)
1. Bevezetés
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosához rendszeresen érkeznek olyan panaszok, amelyekben a beadványozók azt sérelmezik, hogy őket különböző hatósági eljárások során a "közhatalom helyi képviselői" hátrányos megkülönböztetésben részesítik, esetleg durván, elutasítóan bánnak velük, vagy nem tapasztalják a segítőkészség semmilyen jelét.
Az ilyen ügyek kivizsgálása során is elsődleges szempont számunkra az, hogy bizonyítsuk vagy kizárjuk a tényleges diszkrimináció tényét, ugyanakkor nem hunyhatunk szemet a közigazgatási, illetőleg rendőri szervek gyakorlatában sajnos nem ritkán előforduló - a rossz értelemben vett bürokrácia fogalmába sorolható - visszásságok felett sem.
Az alábbiakban néhány közigazgatási és egyéb hatóság diszfunkcionális működésére utaló esetet szeretnénk bemutatni, azt bizonyítandó, hogy a közigazgatásban - ideértve ezúttal az önkormányzati hatósági ügyek intézését is - a rendszerváltozás óta végbement kétségtelenül pozitív változások ellenére továbbra is vannak nemkívánatos elemek.
2. A lakóhely szabad megválasztásához fűződő jog a gyermekjogok tükrében
Az elmúlt évben súlyos - a média figyelmét is felkeltő - alkotmányos jogi sérelmeket felvető beadványt juttatott el hozzánk az Országos Cigány Önkormányzat megyei koordinátora a szülők és öt gyermekük képviseletében.
A panasz két, egymáshoz kapcsolódó tényállítás ismertetésével foglalható össze:
ˇ A panaszost és családját a helyi körjegyző nem engedte bejelentkezni a saját tulajdonukban álló ingatlanba;
ˇ ugyanakkor a helyi iskola igazgatónője éppen a lakcím-bejelentés hiánya miatt tagadta meg a tanköteles gyermekek iskolába történő felvételét.
A panasz kapcsán az ombudsman vizsgálatot indított, melynek keretében tájékoztatást kért a település körjegyzőjétől. A körjegyző elmondása szerint a családnak a községbe való költözése 1998-ra tehető, és a tulajdonos kizárólag ekkor próbált meg lakcím-bejelentést tenni. Álláspontja szerint az ingatlan használatbavételi engedélyének hiánya miatt az akkori körjegyző ezt indokoltan tagadta meg.
A panaszosok állítása szerint viszont 1999. elejétől kezdődően - már az ideiglenes használatbavételi engedély birtokában - több alkalommal megkísérelték a lakcím-bejelentést a polgármesteri hivatalban, azonban kérésüket mindannyiszor elutasították. A panaszosok egyetlen lakcím-bejelentési kezdeményezésének sem találtuk írásos nyomát.
A panaszban szerepel, hogy az édesanya 1999 őszén szerette volna tanköteles gyermekeit a helyi általános iskolába beíratni. Az iskola igazgatónője azonban a következő indokolással utasította el kérését:
"Személyes megbeszélésünkre hivatkozva közlöm Önnel, hogy iskolámba nem áll módomba gyermekeit felvenni, mivel sem Ön, sem pedig gyermekei nem rendelkeznek a községünkben sem állandó, sem pedig ideiglenes lakcímmel."
A vizsgálat alapján a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az alábbi megállapításokat tette:
2.1. A lakcím-bejelentésről
A polgárok személyes adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (Nytv.) 34.§-a szerint a törvény alapján lefolytatott eljárásra az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Áe. 27.§-a szerint az ügyfél a nyilatkozatait szóban és írásban teheti meg. Ha az ügyfél a nyilatkozatát szóban teszi meg, akkor a megkeresett szervnek az elhangzottakat jegyzőkönyvbe kell foglalnia. Az így indult eljárás eredményeként a közigazgatási szervnek érdemi, alakszerű határozatot kell hoznia, amely tartalmazza a jogorvoslat lehetőségét és az ügyfél érdemi tájékoztatását is.
Elsődlegesen tehát az állapítható meg, hogy a közigazgatási szerv köteles alakszerű határozat formájában dönteni az elutasításról. Ez a használatbavételi engedéllyel nem rendelkező ingatlan esetében is kötelessége lett volna a jegyzőnek. A határozat hiánya megfosztotta az érintetteket az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való alkotmányos alapjoguktól.
A Nytv. nem biztosít a jegyzőnek mérlegelési lehetőséget a lakcím-bejelentés tudomásulvételével összefüggő elsőfokú hatósági feladatai ellátása során: eljárása keretében csupán a bejelentkezéskor közölt adatok valódiságát ellenőrizheti.
A jegyző a lakcím-bejelentési kérelmet csak a jogszabályban meghatározott esetekben utasíthatja el, így különösen akkor, ha a bejelentett lakcím nem valós vagy a bejelentőlapot a szállásadó (tulajdonos) nem írta alá.
Ideiglenes használatbavételi engedéllyel az ingatlan már nem minősül fiktív címnek, így a bejelentkezést erre hivatkozva nem lehet megtagadni.
Amennyiben a panaszos állítása felel meg a valóságnak - tehát az ideiglenes használatbavételi engedély birtokában több alkalommal is próbálkoztak lakcímbejelentést tenni -, a jogorvoslati jog hiányán túl sérült a tartózkodási (és lakóhely) szabad megválasztásához fűződő, az Alkotmány 58.§-ában foglalt alkotmányos jog is.
Az eljárásunk során nem lehetett bizonyítani, hogy az elmúlt években a tulajdonos és családja valóban tettek-e újabb kísérletet a lakcím-bejelentésre. Ennek a kérdésnek tisztázását nehezítette az a tény, hogy a család tagjai írástudatlanok, így írásbeli kérelmet sem nyújtothattak be a jegyzőhöz. Nem életszerű azonban az, hogy csak a jegyző által elismert időpontban próbáltak volna bejelentkezni a településre.
A rendelkezésünkre álló adatok szerint a család 1998 őszétől életvitelszerűen a településen lakott, és az önkormányzatnak tudomása volt a jelenlétükről. Ezt támasztják alá az alábbi tények:
1999. április 7-én a polgármester a család ingatlanára kiadott ideiglenes használatbavételi engedély felülvizsgálatát kérte az illetékes megyei jogú város építésigazgatási iroda vezetőjétől. A megkeresésben foglaltak szerint "a szennyvízkifolyócső végén látszik, hogy a vezeték használatban volt".
1999. szeptember 23-án a rendőrök a tulajdonosnő élettársát igazoltatták, aki akkor elmondta, hogy a személyi igazolványába bejegyzett lakcíme megszűnt - onnan több hónapja elköltözött -, de a másik településen lakcímét nem tudta bejelenteni. Ezért - az igazoltatás során feltárt szabálysértésre figyelemmel - a helyi rendőrőrs parancsnoka lakcím-bejelentési kötelezettség elmulasztása miatt szabálysértési feljelentést tett ellene a tartózkodási helye szerint illetékes körjegyzőnél.
A körjegyző azonban illetékességének hiányára hivatkozva, a feljelentést áttette a városi önkormányzat szabálysértési irodájához, mivel az elkövető állandó lakcíme a megyeszékhelyen volt.
Az áttételre annak ellenére került sor, hogy a törvény lehetővé teszi "az eljárás gyorsabb és eredményesebb lefolytatása érdekében az elkövető tartózkodási helye szerint illetékes szabálysértési hatóság" eljárását is. A körjegyző tehát nem tisztázta a tényállást, indokolatlanul döntött a szabálysértési feljelentés áttételéről, és amit a legsúlyosabb mulasztásként értékelhetünk: nem vizsgálta a feljelentés alapjául szolgáló elkövetői magatartást.
A szabálysértési tényállás teljes körű tisztázása alapján meggyőződhetett volna arról, hogy az eljárás alá vont személy kísérletet tett lakcím-bejelentési kötelezettsége teljesítésére, tehát a szabálysértési eljárást vele szemben vétkessége bizonyítása nélkül folytatták le.
(Az illetékes rendőrkapitányság egyébként több alkalommal is megkereste a polgármesteri hivatalt a tulajdonosnő fiára és élettársára kiszabott szabálysértési bírság adók módjára történő behajtása érdekében. A körjegyzőnek tehát minden ilyen alkalommal kötelessége lett volna annak tisztázása, hogy ténylegesen a településen laknak-e az érintettek, és miért nem tettek eleget lakcím-bejelentési kötelezettségüknek.)
Összefoglalva a fentieket, azt állapítottuk meg, hogy mind az önkormányzat illetékesei, mind a jegyző tisztában voltak azzal, hogy panaszos és családja életvitelszerűen a településen lakik, ennek ellenére "hivatalosan" nem vették ezt tudomásul. A jegyző felelősségét az sem kérdőjelezheti meg, hogy a lakcím-bejelentési eljárás kérelemre - tehát nem hivatalból - indul, mert az ilyen eljárások esetében is elvárható, hogy a közigazgatási szerv a szükséges tájékoztatással lássa el az ügyfeleket.
A vizsgált ügyben a lakcím-bejelentés elmulasztása nemcsak a rendőrség szabálysértési feljelentését vonta maga után, hanem azzal a következménnyel járt, hogy a panaszos gyermekeit megfosztották a közoktatási intézményben való részvétel - a tanulás - lehetőségétől.
Az Alkotmány 2.§-ában foglalt jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elvét sérti, ha a közigazgatás "lemond" azon személyek ügyeinek intézéséről, akik helyzetükből adódóan nem tudnak jogaik védelmében fellépni. A panaszos szülők írástudatlanok, nincsenek tisztában a jogszabályi előírásokkal, ezért fokozottan elvárható lett volna, hogy a településre költözésüket követően az önkormányzat illetékesei, illetőleg a polgármesteri hivatal dolgozói - figyelemmel a humánus, a gyors és egyszerű államigazgatási eljárás alapelveire - segítséget nyújtsanak számukra. Ennek elmaradása a család öt kiskorú gyermekének fejlődését is veszélyeztette.
2.2. A gyermekek iskoláztatásáról és védelméről
A Kotv. 13.§ (1) bekezdése szerint - összhangban az Alkotmány 67.§ (2) bekezdésével - a szülőt megilleti a nevelési, illetőleg a nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának joga. Az Alkotmány és a Kotv. szabályait, valamint más tanügyi igazgatási rendelkezéseket összevetve megállapítható, hogy a települési önkormányzat fenntartásában működő általános iskola nem tagadhatja meg a tanköteles gyermekek felvételét helyi lakcím hiányára hivatkozva.
Az iskola igazgatónőjének a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gytv.) 17.§-a alapján kötelessége jelzéssel élni a gyermekjóléti szolgálatnál a gyermek veszélyeztetettsége esetén, márpedig tanköteles gyermekek beiskolázatlansága - a közoktatásban való részvétel lehetőségétől történő megfosztása - súlyosan veszélyezteti értelmi, erkölcsi és érzelmi fejlődésüket.
A Gytv. alapvető célkitűzése a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, valamint a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése.
A Gytv. 14.§ (3) bekezdése szerint a gyermekvédelmi rendszer működtetése állami és önkormányzati feladat. A gyermekek védelmét biztosító hatósági feladat- és hatásköröket a helyi önkormányzat képviselő-testülete és a települési önkormányzat jegyzője gyakorolja.
A gyermekjóléti szolgálat szervezési, szolgáltatási és gondozási feladatokat végez. Ennek keretében folyamatosan figyelemmel kell kísérnie a településen élő gyermekek szociális helyzetét, veszélyeztetettségét. A gyermek testi, lelki egészségének, családban történő nevelésének elősegítése érdekében a szolgálat elsődleges kötelességei közé tartozik a szülők tájékoztatása a gyermek fejlődését biztosító támogatásokról, valamint az e támogatásokhoz való hozzájutás elősegítése. (Ez azt is jelenti, hogy ha a szülő valamilyen okból nem tud írni, akkor a Szolgálat munkatársának kell megírnia - jegyzőkönyvben rögzítenie - a pénzbeli ellátást igénylő kérelmet.)
Az ombudsman megkeresésére a jegyző tájékoztatott minket, hogy tudomása szerint a család településre költözésére 1998-ban került sor. Mindezek ellenére a helyi gyermekjóléti szolgálattól az elmúlt években semmilyen jelzés nem érkezett sem hozzá, sem a városi gyámhivatalhoz e gyerekek helyzetéről.
A gyermekek mindenek fellett álló érdekének védelme miatt a gyermekjóléti szolgálatnak és a jegyzőnek (aki az elsőfokú gyámhatósági jogkör gyakorlója) fel kellett volna hívnia a szülők figyelmét, hogy a lakcím-bejelentés megtételével - amellyel már jogosultak lettek volna a Gytv.-ben biztosított támogatási formák helyi igénylésére - kiküszöbölhető, illetőleg csökkenthető lett volna a gyermekek kétségtelenül fennálló veszélyeztetettsége.
A gyermekvédelmi szolgálat, illetve a polgármesteri hivatal munkatársai nem tehették volna meg azt, hogy nem vesznek tudomást arról, hogy öt gyermek a kialakult helyzetben nem tehet eleget tankötelezettségének pusztán azért, mert az iskola igazgatója - a gyermekek fejlődése szempontjából lényegtelen ok miatt, nevezetesen azért, mert nem rendelkeznek bejelentett lakcímmel - elutasította a szülők beiskolázási kérelmét.
(Talán nem érdektelen megjegyezni azt sem, hogy hasonló esetekben a gyermekvédelmi feladatokat ellátó tisztviselők kötelessége számon kérni a szülőkön a gyermekek iskoláztatására vonatkozó szabályok betartását. A tankötelezettségre vonatkozó szabályok megszegése egyébként felvetheti a szabálysértési felelősség kérdését.)
A Gytv. szerint tehát a gyermekjóléti szolgálat alapfeladata a gyermekek veszélyeztetettségét észlelő- és jelzőrendszer működtetése. A tényekből egyértelműen megállapítható, hogy a településen ez a jelzőrendszer - a panaszos család gyermekei esetében - nem működött. A helyi szolgálat nem észlelte hogy a gyermekek nem járnak iskolába, és azt sem, hogy gyermekvédelmi támogatásban nem részesülnek.
Az önkormányzat semmilyen anyagi vagy erkölcsi támogatást nem nyújtott a településen élő cigány családnak, sőt arra sem reagált, hogy a családot ismeretlen emberek, csoportok több alkalommal megfenyegették, inzultálták, gépjárművüket megrongálták. A roma család az atrocitások miatt nem tett rendőrségi feljelentést, és e cselekményekkel kapcsolatban az önkormányzat illetékesei sem kezdeményeztek intézkedést: hallgatólagosan tudomásul vették, illetőleg a közvélemény rovására írták a cigányokkal szemben megnyilvánuló ellenszenvet.
A panaszos feltételezte, hogy az önkormányzat hallgatásával, passzivitásával hozzájárult a családjával szembeni ellenséges hangulat kialakításához.
A mindennapos zaklatások, illetőleg az ellenséges indulat megtapasztalása miatt a roma család - a beadványozó előadása szerint - végül is arra kényszerült, hogy a visszatérés szándéka nélkül, biztonságát féltve "elmeneküljön" a településről, feladva a család tulajdonában álló ingatlant.
A tények és az eset körülményei felvetik - akár közvetlen szándék nélkül - a hátrányos megkülönböztetés megtörténtét, hiszen az ismertetett visszásságok végül azt eredményezték, hogy a település megszabadult roma lakosaitól.
Az ügyben tájékoztattuk a polgármestert és a képviselő-testületet, valamint a jegyzőt arról, hogy - az ismertetett események és körülmények miatt - a roma család nem kíván a községben lévő ingatlanába visszatérni, a települést a végleges eltávozás szándékával hagyták el. Az építkezés minden megtakarított pénzüket felemésztette és a további hitelfelvételre sincs lehetőségük.
Mivel az önkormányzat, illetőleg a község hivatalos szerveinek, sőt magának a lakosságnak a felelőssége is felmerült, úgy gondoljuk elvárható, hogy az önkormányzat segítő módon működjék közre az ingatlan értékesítésében.
Mindezek alapján az ombudsman azzal a kezdeményezéssel fordult a község képviselő-testületéhez, hogy
1. vizsgálja meg a helyi gyermekvédelmi rendszer működését, valamint e rendszer működtetőinek - így különösen a körjegyzőknek, a gyermekjóléti szolgálat munkatársainak, valamint az igazgatónőnek - felelősségét e gyermekeket ért jogtalan hátrányok miatt;
2. a jövőben az önkormányzat fordítson fokozott figyelmet a településen élők jogbiztonsághoz való jogának érvényesülésére, különös figyelemmel az ügyfél tájékoztatására és a jogorvoslati jogok biztosítására;
3. hívja fel a jegyző figyelmét az államigazgatási eljárás szabályainak betartására;
4. az önkormányzat - a lehetőségeihez mérten - orvosolja a panaszosokat és gyermekeiket ért anyagi és erkölcsi károkért;
5. kezdeményezzen tárgyalásokat a panaszosokkal arról, hogy ha a család mégis a községben szeretne letelepedni, akkor az önkormányzat ezt milyen eszközökkel tudja támogatni, biztonságukat és jogaikat miképpen tudja garantálni;
6. amennyiben a család mégsem kíván visszatérni a településre, akkor az önkormányzat fontolja és vizsgálja meg, hogy miképpen tud segíteni a panaszosok lakhatási gondjainak megoldásában, valamint az ingatlan hasznosításában.
A fentieken túl az ombudsman felkérte a község körjegyzőjét, hogy amennyiben a család megváltoztatja jelenlegi szándékát és a településen kívánnak letelepedni, úgy teljesítse a Nytv.-ben előírt kötelezettségeit.
(A képviselő-testület és a körjegyző válasza még nem érkezett meg.)
3. A büntetés-végrehajtással kapcsolatos panaszok
A büntetés-végrehajtás szervezetét, intézményeit és munkatársait érintő panaszok aránya és jellege a korábban bemutatott időszakokéhoz képest nem változott. Ez természetes, mert a jogszabályi háttér jelentősen nem módosult, és a szabadságvesztés büntetést töltők körülményeiben is csak kevesek által érzékelhető javulás történt.
A beadványozók leveleikben - az általuk jogtalannak vélt - biztonsági elkülönítésüket, illetve a büntetés félbeszakítására irányuló kérelmeik elutasítását panaszolták és a kapcsolattartással, a látogatási idővel összefüggő kifogásaikat hozták tudomásunkra. Összességében tehát elmondható, hogy általában a bánásmódot és a nem megfelelő elhelyezési körülményeket sérelmezték. A panaszosok mindegyike kifejezésre juttatta azt a véleményét vagy vélekedését, hogy a kifogásolt körülmények vagy az elszenvedett sérelmek a cigány kisebbséghez tartozásukkal hozhatók összefüggésbe.
A panaszok többsége megalapozatlannak bizonyult. Egy esetben állapítottuk meg, hogy az illetékes parancsnok mérlegelési körébe tartozó döntés nem volt feltétlenül helytálló, de pontosan körülírható jogsértés nem történt, és olyan körülményt sem tapasztaltunk, amely a kisebbségi jogsérelem gyanúját megerősítette volna.
Lássunk néhány példát:
Egy, a szabadságvesztés büntetését töltő beadványozó azt kérte a kisebbségi biztostól, hogy átmeneti csoportba helyezés iránti beadványának elutasítását vizsgálja meg, mert szerinte a kedvezőtlen döntés összefügg kisebbségi származásával.
Felkérésünkre a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka vizsgálatot folytatott, és annak eredményéről a következő tájékoztatást adta.
A terheltet 1995. április 14-én vették őrizetbe, majd letartóztatását követően 1995. augusztus 4-én szállították az illetékes bv. intézetbe. A bíróság 6 év 8 hónap szabadságvesztés büntetésre ítélte. 1996. február 21-től szakképzettségének megfelelő munkakörben foglalkoztatták. Jó magatartást tanúsított, munkáját szorgalmasan végezte. 1997. március 28-án kezdeményezte, hogy a bíróság engedélyezze számára az enyhébb végrehajtási szabályok alkalmazását. Az intézet parancsnoka ekkor az elítélt kérelmét nem támogatta, és a bíróság végzésében nem engedélyezte az enyhébb szabályok bevezetését. Fél évvel később ismét kérelemmel fordult a bírósághoz, az intézet parancsnoka ekkor már támogatta a fogvatartottnak az enyhébb végrehajtási szabályok alkalmazásának engedélyezésére irányuló kérelmét. A parancsnoki véleményben hangsúlyt kapott az elítélt kifogástalan magatartása, szorgalmas munkavégzése, tizenegy jutalma, családi kapcsolatainak rendezettsége és az, hogy büntetésének addig töltött ideje alatt fenyítve nem volt. A bíróság végzésével engedélyezte az elítélt részére az enyhébb büntetési szabályok alkalmazását.
Az enyhébb szabályok alkalmazásának hatálya alatt az elítélt rendszeresen (három hónapon belül összesen nyolc esetben) eltávozhatott a bv. intézetből 24 illetve 48 órát nem meghaladó időtartamra. Jutalomként rövid tartamú eltávozást is kapott. Ebben az időszakban utoljára l998. február 27-én engedélyeztek részére eltávozási lehetőséget, de a meghatározott időpontra nem tért vissza a bv. intézetbe. Az elítéltet körözés alapján a rendőrség l998. október 26-án elfogta és átadta a büntetés-végrehajtásnak. A jogellenesen távol töltött időtartam 7 hónap 24 nap. Az intézet parancsnoka felfüggesztette az enyhébb végrehajtási szabályok alkalmazását, és annak megszüntetése érdekében előterjesztést tett a bíróságnak. "Eltávozásról visszatérés elmulasztása" miatt a fegyelmi jogkör gyakorlója fenyítésként 20 nap magánelzárást szabott ki. Az illetékes bíróság végzésével megszüntette az enyhébb végrehajtási szabályok alkalmazását. Ezután nem minden esetben tudtak a szakképzettségének megfelelő munkalehetőséget biztosítani az elítéltnek megváltozott bv.-fokozata és biztonsági csoportjának átsorolása miatt, ezért többször is más intézetbe szállították át. Végül szakoktatásra vonatkozó kérelmét támogatták, és sikeres tanulmányok után megfelelő munkakörben foglalkoztatták. Az elítélt ismét többször kapott jutalmat, kifogástalan magatartást tanúsított, ezért nevelője 2001. május 22-én kezdeményezte az intézet parancsnokánál átmeneti csoportba helyezhetőségének megvizsgálását. Az országos parancsnok által adott tájékoztatás időpontjában a fogvatartó intézet parancsnoka még nem hozott döntést a javaslat ügyében.
A vizsgálat tehát nem tárt fel olyan adatot, tényt, ami alátámasztaná az elítélt vélekedését, miszerint kérelme teljesítésének mellőzése összefüggésben lenne kisebbségi származásával. Azzal a magatartásával, hogy eltávozásról nem tért vissza a meghatározott időpontban az intézetbe, súlyosan megsértette a büntetés-végrehajtási szabályokat. Ennek ellenére mégis átmeneti csoportba helyezésének lehetőségét vizsgálták legutóbb. Az előzmények ismeretében érthető, hogy a büntetés-végrehajtás döntésre jogosult vezetői különös gonddal járnak el minden olyan kérelem, javaslat és lehetőség elbírálásánál, ami azt eredményezheti, hogy az elítélt az intézetet engedéllyel elhagyja.
Elismerve az intézet elhagyásának engedélyezése miatti felelősség súlyát, beszámolunk egy olyan esetről is, amelyben a döntést hozó nem a saját munkatársai véleményét figyelembe véve hozta meg határozatát, hanem "külső" álláspontra hagyatkozva, a "kényelmesebb", illetve "biztonságosabb" megoldást választva, az elítélt számára kedvezőtlenül rendelkezett.
Ebben az esetben az elítélt azt sérelmezte, hogy rövid tartamú eltávozását a büntetés-végrehajtási intézet azért nem engedélyezte, mert a döntéshez szükséges rendőrségi véleményben rá nézve kedvezőtlen megállapítások szerepelnek. Állítása szerint cigány származása miatt született számára kedvezőtlen döntés.
Kérésünkre a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka a panaszt kivizsgálta, és a következőkről tájékoztatott.
A büntetések és az intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. tvr. rendelkezése szerint a fogház fokozatú elítélt rövid tartamú eltávozása (különböző feltételek megléte esetén) engedélyezhető. Az elítélt jutalmazására a személyi állomány tagja tehet javaslatot. A rövid tartamú eltávozás tehát "jutalomként" adható, amelyből az következik, hogy annak engedélyezését az elítélt nem kérheti.
Az országos parancsnok a fogvatartottak bv. intézetből való ideiglenes eltávozását javasló előterjesztő és engedélyező egységes gyakorlat kialakítása érdekében intézkedést adott ki, s ebben meghatározta azokat a feladatokat, amelyeket az előterjesztés készítése során el kell végezni, illetve azokat a szempontokat, amelyeket ekkor figyelembe kell venni. Az intézkedésben lényeges körülményként szerepel annak a környezetnek a megismerése, ahová a fogvatartottak ideiglenesen eltávoznak és ezért indokolt a döntés előkészítése során a rendőrségtől vagy a polgármesteri hivataltól környezettanulmány bekérése.
Az intézet munkatársai tehát az intézkedésnek megfelelően jártak el, amikor a fogvatartottra vonatkozó környezettanulmányt kértek be a lakóhely szerint illetékes rendőrkapitányságtól. Az elítélt nevelője valóban tervezte, hogy megindítja a fogvatartott enyhébb végrehajtási szabályok hatálya alá helyezését célzó eljárást, és ezzel párhuzamosan magatartása és munkavégzése alapján a rövid tartamú eltávozásának engedélyezését is kezdeményezi. Ennek érdekében az intézet nyilvántartó csoportja hivatalból megkereste az illetékes rendőrőrsöt és környezettanulmányt kért a fogvatartottról. A rendőrségi vélemény negatív tartalma miatt a nevelő elállt a jutalmazás kezdeményezésétől.
A rendőrség álláspontjának megismerése érdekében tájékoztatást kértünk a megyei rendőr-főkapitányság vezetőjétől.
A válasz szerint a bv. intézet az elítélttel kapcsolatban két alkalommal kereste meg a lakóhely szerinti rendőrkapitányságot. Előbb büntetés-félbeszakítási kérelme, később pedig enyhébb végrehajtási szabályok elrendelése ügyében. Az illetékes őrsparancsnok az elítélt kérelmének elutasítását javasolta, majd ellenvéleményét adta elő a tervezett jutalmazással kapcsolatban is. A rendőri jelentésben, bizonyos ténybeli közlések után csupán feltételezéseket tartalmazó összegezés olvasható: "Álláspontunk szerint alaposan feltehető, hogy [...] a büntetés-végrehajtás megszakítása esetén annak folytatása alól elrejtőzne illetve fennáll újabb jogsértő cselekmények elkövetésének reális veszélye is, ezért büntetés megszakításának engedélyezését nem javaslom".
Megállapítható, hogy a büntetés-végrehajtási intézet döntésében az előítéletesség nem játszhatott szerepet, hiszen az enyhébb végrehajtási szabályok végrehajtásának elrendelését és a jutalmazást célzó intézkedéseket az elítélt nevelője kezdeményezte, de nem állapítható meg, hogy a rendőri vélemény kialakításakor közrehatott-e a panaszos által feltételezett motívum.
Kifogásolható, hogy az elítélt számára eredetileg kedvezőnek szánt döntést egy külső, felületes és csupán feltételezéseket tartalmazó állásfoglalás ilyen jelentős mértékben befolyásolhatott.
Az érdemi beavatkozás szándéka nélkül jegyezzük meg, hogy álláspontunk szerint a parancsnoki döntés meghozatalakor elsősorban az elítélttel hosszú ideig szoros napi kapcsolatot tartó bv. munkatársak véleményét kellene figyelembe venni, és ehhez képest csupán kiegészítő jelleggel a lakóhelyről érkezett "külső" álláspontot, különösen akkor, ha az többnyire olyan tények közlésére szorítkozik amelyek már a bírósági ítélet meghozatalakor ismertek voltak.
Erre a körülményre a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának a figyelmét felhívtuk, és kértük a konkrét panasz ismételt vizsgálatát, valamint annak mérlegelését, hogy indokolt-e felülvizsgálni az egységes gyakorlat kialakítása érdekében kiadott intézkedés némely kategorikus rendelkezését.
(Az országos parancsnok válasza a beszámoló elkészítésének időszakában még nem érkezett meg.)
4. A rendőrség munkájával kapcsolatos panaszok
Ebben a beszámolási időszakban is gyakorta tapasztaltuk, hogy a panaszosok a fogvatartás ténye miatt a rendőrség eljárását kifogásolták, holott az előzetes letartóztatás elrendelése a bíróság hatáskörébe tartozik. Az országgyűlési biztos intézkedési lehetőségeinek korlátairól és a jogorvoslati lehetőségekről minden panaszost kellő alapossággal tájékoztattunk.
A levélíró panaszt tett a rendőrők eljárása miatt, mert élettársa és két másik gyanúsított három hónapig tartó előzetes letartóztatását a bíróság megszüntette, a nyomozók azonban visszavitték őket a rendőrségi fogdába. A panaszos szerint ennek oka az, hogy ők cigányok, a büntetőügyben ellenérdekelt fél pedig "magyar".
A vizsgálat során megállapítottuk, hogy az ügyben a rendőrhatóságnak érdemi szerepe nem volt, a panaszra az adhatott okot, hogy az első, majd a másodfokon eljáró bíróság a bűncselekmény minősítését illetően egymásétól eltérő álláspontra helyezkedett és ehhez igazodva különbözően döntöttek a fogvatartás kérdésében is.
Az ügyészség indítványt nyújtott be a három gyanúsítottal szemben, javasolta előzetes letartóztatásuk meghosszabbítását. Az ügyészi álláspont szerint alaposan gyanúsíthatók azzal, hogy zsarolás bűncselekményét követték el a következő tényállás alapján.
Az egyik gyanúsított és a későbbi sértettek egyike egy lakóépület bontási munkálatai során 10 millió forint értékű bemutatóra szóló takarékbetétkönyvet talált. Ezeket a későbbi sértett hazavitte, és felesége beváltotta.
A 10 millió forintból a bontás másik résztvevőjének 600 ezer forint körüli összeget adtak át azzal, hogy a talált betétkönyv értéke 1 millió 200 ezer forint volt. A későbbi gyanúsított hónapok múlva megtudta, hogy társa, akivel a takarékbetétkönyveket együttesen eltulajdonították, több millió forint értékű házat vásárolt. Úgy ítélte meg, hogy a vásárlásra fordított összeg a betétkönyvek beváltásából származott, ezért két társával együtt súlyosan megfenyegette a sértettet, hogy amennyiben nem ad át részükre további 1 millió forintot, úgy őt illetve családtagjait súlyosan bántalmazni fogják. A sértett a fenyegetés hatására két alkalommal összesen 500 ezer forintot adott át a gyanúsítottaknak, a második részlet átadáskor azonban a rendőrség elfogta őket.
Az ügyészség súlyos fenyegetéssel elkövetett zsarolás bűntett elkövetésének alapos gyanúja miatt indítványozta a gyanúsítottak előzetes letartóztatásának meghosszabbítását. A bíróság álláspontja szerint a zsarolás bűntettének alapos gyanúja nem állapítható meg. A zsarolás bűncselekményének jogi tárgya egyrészt a védett vagyoni jog, amellyel a vagyon jogos tulajdonosa, birtokosa vagy használója rendelkezik, másrészt az emberi cselekvés szabadsága. A bűncselekmény sértettje pedig az lehet, akinek vagyoni jogait károsítja az elkövető. A bíróság álláspontja szerint a vita tárgyát képező pénzösszeg bűncselekmény révén került a sértett birtokába, ezért nem volt a jog által védett jogosultsága a vele bűntársi viszonyban lévő gyanúsítottal szemben. A bűncselekményt közösen elkövetőket az elkövetés folytán birtokukba került vagyonon egymással szemben vagyoni jogosultság és így büntetőjogi védelem sem illeti meg. A bíróság a gyanúsítottak előzetes letartóztatatásának meghosszabbítására irányuló ügyészi indítványt elutasította és szabadlábra helyezésüket rendelte el.
A végzés ellen az ügyész fellebbezéssel élt, és azt a másodfokú bíróság alaposnak találta, ezért ismételten elrendelte a gyanúsítottak előzetes letartóztatását. Az indokolás szerint téves az elsőfokú bíróságnak az az álláspontja, hogy a sértettnek nincs jog által védett jogosultsága a bűncselekmény útján birtokába került pénzen, nincs a törvény által védett joga, a védett jogtárgy hiányában pedig bűncselekmény nem valósulhat meg a gyanúsítottak és a sértett között. A másodfokú bíróság úgy foglalt állást, hogy a zsarolás bűntettét jogtalan haszonszerzés végett erőszakkal vagy fenyegetéssel lehet elkövetni, amely által a sértett vagyonában kár keletkezik. A törvény nem tesz különbséget aszerint, hogy a sértett tulajdonában vagy a birtokában lévő vagyontárgy jogos vagy jogtalan. A vizsgált esetben a pénz jogtalanul került a sértett birtokába, ennek ellenére az ilyen pénznek haszonszerzés végett erőszakkal vagy fenyegetéssel történő megszerzése a zsarolás bűntettének megállapítására alkalmas. A terheltek tehát alaposan gyanúsíthatók a zsarolás bűntettének elkövetésével. Az előzetes letartóztatás elrendelésének okai változatlanul fennállnak, ezért a bíróság a fogvatartás elrendelése mellett döntött.
A panaszost részletesen tájékoztattuk a történtekről és arról, hogy a rendőrségnek csupán közreműködői szerepe volt a bíróság határozatának végrehajtásában.
Azokban az esetekben, amelyekben a rendőrség tagjai által elkövetett bántalmazást sérelmezték, a panaszt - a már kialakult gyakorlatnak megfelelően - az illetékes főügyészekhez továbbítottuk, akik kezdeményezésünk nyomán megtették a büntetőeljárásról szóló törvényben előírt intézkedéseket. A bántalmazás miatti beadványok száma egyébként a korábbi évekéhez képest csökkent.
A panaszok egy része a rendőrség büntetőeljárási-hatósági tevékenysége ellen irányult. Ezek közül kiemelendő az a mulasztásban megnyilvánuló jogsértés, amely később téves ügyészi és bírói állásfoglalás alapja lehetett.
A panaszos sérelmezte, hogy a nyomozóhatóság tagjai - az ő többszöri kérése ellenére - elmulasztották fia elmeszakértői vizsgálatának elrendelését, pedig a nyomozóknak orvosi iratokat adott át, amelyek igazolták, hogy a fiú születésétől fogva szellemi fogyatékos. Azt is állította, hogy a rendőrök a fiút bántalmazták, kisebbségi származását emlegették, és ennek hatására félelmében tett beismerő vallomást. A kifogásolt rendőri eljárás alapján az ügyészség vádat emelt, a bíróság pedig tárgyalás mellőzésével bűnösséget megállapító végzést hozott és a vádlottat 2 évre próbára bocsátotta.
Kérésünkre a megyei főügyész megvizsgálta az illetékes ügyészség iratait.
Tájékoztatása szerint megállapította, hogy a nyomozóhatóság a lefolytatott nyomozás során nem tudott olyan bizonyítékokat beszerezni, amelyek megnyugtatóan alátámasztanák a gyanúsított bűnösségét.
A gyanúsított kihallgatásakor egyébként bűnösnek mondta magát, vallomást azonban nem tett, tehát beismerő vallomásról szólni, és a bűnösséget elismerő nyilatkozatot mint bizonyítékot értékelni nem lehet.
Mindezekre figyelemmel megállapítható, hogy alaptalanul került sor a vádemelésre, s így a bíróság bűnösséget megállapító végzése is megalapozatlan.
A gyanúsított a végzést nem vette tudomásul, hanem kérte a tárgyalás megtartását, ezért a megyei főügyész utasította az illetékes ügyészséget a tárgyaláson való részvételre és a megalapozatlan vád elejtésére. A főügyész szerint szükségtelen a gyanúsított elmeállapotának vizsgálata, mert a bűnösség kérdésében a vádelejtés megfelelő állásfoglalást jelent.
A főügyész a panaszban írt egyéb állítások kivizsgálása érdekében a beadványt a megyei ügyészségi nyomozóhivatalnak küldte meg azzal, hogy a nyomozást rendelje el.
Később arról tájékoztatott, hogy a lopás büntette miatt a gyanúsított ellen indított eljárást a bíróság - időközben jogerőre emelkedett - végzésével ügyészi vádelejtés folytán megszűntette.
Megküldte továbbá a megyei ügyészségi nyomozóhivatal határozatát, amely a kényszervallatás büntette miatt folytatott nyomozás megszűntetéséről szólt. A határozat rendelkező része szerint nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése, és az eljárás folytatásától sem várható eredmény. Megjegyzésünk az esethez, hogy a határozat indokolási része meggyőzően támasztja alá a bűncselekmény bizonyíthatatlanságát, de abból az is kitűnik, hogy a gyanúsított az eljárásban szellemi fogyatékossága miatt csak jogi képviselője aktív közreműködése mellett volt képes és hajlandó nyilatkozni. Tehát a rendőrség eljáró tagjainak is tapasztalniuk kellett a gyanúsított fogyatékosságának jeleit, ezért alaposan feltehető, hogy az elmeállapotának vizsgálata érdekében szükséges intézkedések elmulasztása miatt őket felelősség terheli.
A rendőrség igazgatásrendészeti tevékenységével kapcsolatos a következő ügy. A panaszos sérelmezte, hogy bár sikeres személy- és vagyonőri vizsgát tett, a rendőrség nem hajlandó a működéshez szükséges személy- és vagyonőri igazolványt kiadni. Véleménye szerint ő a hatóság visszaéléseinek áldozata, s ez összefügg kisebbségi származásával.
Kértük az illetékes rendőrkapitányság vezetőjét, hogy a panaszos ügyében keletkezett iratokat küldje meg. A rendőrkapitányság vezetője arról tájékoztatott, hogy az iratokat már korábban a megyei főügyészséghez továbbította, mert azokat az ügyfél kérelmére törvényességi felülvizsgálat céljából bekérték.
Hosszabb idő elmúltával a rendőrkapitányság a hozzá visszaküldött iratokat továbbította hivatalunkhoz.
Csak ekkor állapíthattuk meg, hogy az országgyűlési biztos a panaszt nem vizsgálhatja, mert annak kapcsán időközben bírósági eljárás is folyt, s a megyei bíróság a felperes kérelmét jogerős ítéletében elutasította.
A bírósági eljárás tényét a korábbi levelezésben nem említették.
Az iratokból kitűnt, hogy a panaszos vagyonőri igazolvány kiadása iránti kérelmét elutasító elsőfokú rendőrségi határozat indokolása hiányos volt, csupán azt tartalmazta, hogy: "A rendelkező részben foglaltak szerint határoztam, mert a benyújtott kérelmet megvizsgálva megállapítottam, hogy a vagyonvédelmi tevékenységről szóló törvényben foglalt feltételeknek nem felel meg."
A bíróság ítéletében megállapította, hogy a beadványozó azért nem kaphatott vagyonőri tevékenységre jogosító engedélyt, mert korábban a büntető bíróság lopás büntette és orgazdaság vétsége miatt börtönbüntetésre ítélte, s bár a büntetett előélethez fűződő hátrányok alól mentesült - a vonatkozó jogszabályok szerint -, a mentesítés beálltától számított 15 évig részére személy- és vagyonvédelmi tevékenység végzésére jogosító igazolvány nem adható ki.
Az ügy összegzéseként megállapítható, hogy a panaszos is mulasztott, amikor a vagyonőri tevékenység végzésének feltételeiről nem kért megfelelő tájékoztatást, de valójában az első fokon eljárt rendőrhatóság sértett jogszabályt, amikor indokolási kötelezettségének nem tett eleget. Részletes és meggyőző indokolás mellett elkerülhető lett volna az, hogy további hatóságok és a bíróság is érdemben foglakozzanak az egyébként nyilvánvalóan megalapozatlan panasszal.
5. A szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos ügyek
Az állampolgárok szociális biztonsághoz való jogát az Alkotmány 70/E.§ rögzíti, amikor kimondja: "A magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak".
A szociális biztonsághoz való jog alapját a kialakult ellátási rendszerben leginkább az állam által vállalt, alanyi jogon járó juttatások jelentik, amelyek az ellátások - általában elégséges - szintjét garantálják. A szociális támogatási formákat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.) szabályozza. A törvény célja a szociális biztonság megteremtése. Ennek érdekében meghatározza az állam által biztosított szociális ellátások formáit, szervezetét, a jogosultság feltételeit és ezek érvényesítésének garanciáit. Egyidejűleg felhatalmazza a helyi önkormányzatokat, hogy kiegészítve a törvény által biztosított juttatásokat, egyéb ellátásokat is megállapítsanak. Az önkormányzatok hatáskörébe tartozó segélyezési formáknak azonban mindig határt szabnak a költségvetés lehetőségei, amelyek minden esetben alatta maradnak az igényeknek. A beadványok jelentős részében ugyanis arra panaszkodnak az ügyfelek, hogy nehéz helyzetükben hiába fordulnak támogatásért az önkormányzathoz, rendszeres elutasításban van részük.
A vizsgálat során minden ügyben azt állapítottuk meg, hogy a panaszosok kapnak ugyan támogatást, de ez nem elégséges, és rendszeres jövedelem hiánya esetén nem biztosítja a család megélhetését. Az országgyűlési biztos azonban nem vizsgálhatja az önkormányzatok anyagi forrásait és azok felhasználását, ezért az elégtelen szociális támogatottságot sérelmező beadványok esetében az alkotmányos visszásság nem állapítható meg. De az megállapítható, hogy az önkormányzatok számára kötelezően előírt szociálpolitikai feladatokhoz az állami költségvetés egyre szűkösebb forrásokat biztosít. A falvakban, de még a kisebb városokban is nő a szociális támogatásra szorulók száma, az e célra fordítható összeg pedig változatlan vagy kevesebb az előző évinél, ezért a kérelmezőknek esetenként biztosított juttatások összege egyre jelentéktelenebb. Különösen a roma népesség körbe tartozók érzik úgy, hogy etnikai hovatartozásuk miatt kerülnek egyre nehezebb helyzetbe, és az önkormányzatot marasztalják el, amiért nem tesz semmit a biztos megélhetést jelentő munkahelyek megteremtése érdekében. Panaszosaink általában dolgozni szeretnének, mert saját tapasztalatukból tudják, hogy a segélyek összege, bár esetenként rendszeres jövedelmet jelent, nem biztosítja megélhetésüket. Kevés a közhasznú munka, sokkal többre lenne igény, a falvakban és a kisebb városokban ugyanis ez jelenti a jövedelemszerzés egyetlen lehetőségét.
A beadványok egy részében visszatérő panasz, hogy hiába kérnek közhasznú munkát az önkormányzattól, a munkaügyi központok által behatárolt létszám miatt viszonylag kevesen élhetnek ezzel a lehetőséggel. Ráadásul nem ismerik a folyamatot, amelynek eredményeként az önkormányzatnál alkalmazást nyerhetnek, ezért úgy gondolják, hogy a foglalkoztatás kizárólag az önkormányzat jóindulatán múlik, és feltételezik, hogy roma származásuk miatt mellőzik őket.
Ezt példázza az egyik település kisebbségi önkormányzati képviselőjének beadványa is, amelyben arra panaszkodik, hogy az önkormányzat nemcsak nem biztosít munkát a roma lakosoknak, hanem a folyamatos építkezéseket is más települések nem roma származású munkásaival végezteti el.
A vizsgálat megállapította a bejelentés megalapozatlanságát, ugyanis az önkormányzat éves szinten jelentős számú roma közhasznú munkást foglalkoztat, és különösen kiemelten kezeli ezeknek a hátrányos helyzetű embereknek a problémáit: pályázatokon való részvétellel igyekszik különböző munkalehetőségeket teremteni számukra.
A panasz azt példázza, hogy sok esetben még a települési és a kisebbségi önkormányzat között sincs meg a szükséges információcsere, nem biztosított a roma képviselők tájékoztatása, hiányzik az együttműködés.
Ezt tapasztaltuk abban az ügyben, amikor egy kisebbségi szervezet helyi elnöke azért kérte az országgyűlési biztos segítségét, mert úgy gondolta, hogy a településen négy család kizárólag roma származása miatt maradt ki az OTP-kölcsönnel kapcsolatos adósságkonszolidációból.
A vizsgálat megállapítása szerint nem történt diszkrimináció, ezek a családok nem voltak jogosultak a támogatásra. Az önkormányzat mégis segítette őket, csak más formában. Átvállalták tartozásuk egy részét, mert a képviselő-testület úgy ítélte meg, hogy nem érheti hátrány őket csupán azért, mert folyamatosan törlesztették a megállapított részleteket, és emiatt nem szereztek jogot az adósságkezelésben való részvételre. Ha a panaszosnak megfelelő kapcsolata lett volna az önkormányzat vezetőivel vagy legalább tájékozódik a képviselő-testület döntéseiről, nincs szükség az országgyűlési biztos vizsgálatára ahhoz, hogy a családok támogatásáról tudomást szerezzen.
Szükség van azonban arra is, hogy az önkormányzatok partnerként kezeljék a kisebbségi önkormányzatokat, vonják be tagjait a döntések előkészítésébe és rendszeres tájékoztatást adjanak az általuk képviselt kisebbséggel kapcsolatos ügyekről. Ennek hiányában ugyanis a kisebbségi önkormányzatok nem tudják kellő hatékonysággal ellátni érdekképviseleti feladatukat.
Az Szoctv. a család anyagi helyzetétől függően meghatározott szociális támogatásokat alanyi jogon biztosít a rászorulóknak. Ilyen a kiegészítő családi pótlék (korábban rendszeres gyermekvédelmi támogatás), amely akkor illeti meg a gyermeket, ha az egy főre jutó jövedelem a családban nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét. A jogosultságot évente felülvizsgálják. A támogatást megszüntetni akkor lehet, ha a felülvizsgálat a család jövedelmi viszonyainak olyan változását állapítja meg, amely a jogszabály értelmében a további segélyezést nem teszi lehetővé.
Egy szülő azért fordult beadvánnyal az országgyűlési biztoshoz, mert megalapozatlannak tartotta az önkormányzat döntését, amellyel megszüntették gyermekei rendszeres gyermekvédelmi támogatását.
A vizsgálat megállapította, hogy a család anyagi helyzete évek óta változatlan, és a segély éves felülvizsgálata során a hatóság is erre a megállapításra jutott. A támogatás megszüntetésére év közben, hónapokkal a felülvizsgálat után került sor, megalapozatlan indokok alapján. Ez igazolni látszott a panaszos gyanúját, azt, hogy a számára kedvezőtlen döntés hátterében a polgármester és a család között kirobbant veszekedés áll, amit a polgármester nem hagyott megtorlatlanul.
A vizsgálat megállapítása szerint a gyermekvédelmi támogatás megvonása ellentétes a hatályos jogszabályokkal és sérti az Alkotmány 70/E.§-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jogot, ezért alkotmányos visszásságot okoz. Ennek megszüntetése érdekében kezdeményezéssel fordultunk a település képviselő-testületéhez, és javasoltuk a rendszeres gyermekvédelmi támogatás visszamenőleges hatállyal történő folyósítását.
Bár a polgármester mindent megtett annak érdekében, hogy a család továbbra is kénytelen legyen nélkülözni a támogatást (például nem terjesztette kezdeményezésünket a képviselő-testület elé), a település jegyzőjének közreműködésével a képviselő-testület kedvező döntést hozott és a család több hónapra visszamenően megkapta az őket megillető összeget.
A Szoctv. 37/A.§ (1) bekezdés szerint az önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki 18. életévét betöltötte, aktív korú és munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette.
A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert bár a törvényben előírt feltételek szerint jogosult lenne rendszeres szociális segélyre, kérelmét elutasították. A döntés indokait elfogadhatatlannak tartja: az önkormányzat szerint ha a vele egy háztartásban élő szülei alkalmi munkát vállalnának, képesek lennének gyermekük eltartására és nem szorulnának állami támogatásra. A panaszos a közigazgatási bíróságtól kért jogorvoslatot. Ennek során a bíróság az önkormányzatot új eljárásra utasította, amelynek eredményeként az önkormányzat a korábbival mindenben megegyező határozatot hozott. Az ügyfél újból a bírósághoz fordult, és a bíróság döntése ismét az új eljárásra utasítás volt. A panaszos ezt követően kért segítséget az országgyűlési biztostól.
A Szoctv. 37/A.§-a határozza meg a rendszeres szociális segélyre jogosultak körét. Ennek értelmében a települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki 18. életévét betöltötte, továbbá munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette, és havi jövedelme, valamint családjában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át.
A panaszos anyagi körülményei messze a megengedett alatt vannak, a segélyt mégsem kapja meg, mert a polgármester szerint ha a családtagok dolgoznának, nem szorulnának támogatásra (a panaszos 67%-ban csökkent munkaképességű, szülei idős, beteg emberek). Ez az indok azért nem elfogadható, mert az ügyfelet alanyi jogon illeti meg a támogatás, a juttatásnak nincs köze ahhoz, hogy a családtagok dolgoznak-e vagy sem.
Az iratokból megállapítható volt, hogy az önkormányzat eljárása sérti az Alkotmány 70/E.§-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jogot, alkotmányos visszásságot okoz, ezért kezdeményezéssel fordultunk a képviselő-testülethez a panaszos számára kedvező döntés érdekében.
Fellépésünk hatástalan maradt, az önkormányzat nem változtatott korábbi álláspontján.
Tekintettel arra, hogy az országgyűlési biztos ezt a törvénysértést saját hatáskörében, a rendelkezésére álló eszközökkel megszüntetni nem tudja, felvettük a kapcsolatot az egyik roma érdekvédelmi szervezettel, amely vállalta, hogy az ügyet polgári bíróság elé viszi, és a jogszerű közigazgatási határozat elmulasztásából eredő kár megtérítése ügyében pert indít.
Sikeres volt a fellépésünk abban az ügyben, amelyben a cigány kisebbségi önkormányzat kért segítséget, mert - a testület vélekedése szerint - a település önkormányzata csak annak a kérelmezőnek állapítja meg, illetve folyósítja a kiegészítő családi pótlékot, aki munkaviszonnyal rendelkezik. A panaszos ezt a gyakorlatot azért sérelmezte, mert olyan személyek kérelmét is elutasították a munkaviszony hiányára hivatkozással, akiknek semmilyen segítséget nem adott az önkormányzat a munkába állásukhoz.
A vizsgálat megállapította, hogy a munkaviszonnyal nem rendelkező, a támogatásra jogosult és arra rászoruló kérelmezők kizárása a kiegészítő családi pótlékból az Alkotmány által tilalmazott vagyoni helyzet miatti hátrányos megkülönböztetésnek tekinthető még akkor is, ha az intézkedéssel a képviselő-testületnek nem a kiegészítő családi pótlék megszüntetése volt a célja, hanem hogy a családok maguk is mindent megtegyenek anyagi helyzetük javítása érdekében.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 19.§-a a települési önkormányzatot hatalmazza fel a kiegészítő családi pótlék folyósítására, ezen belül a kérelmezők vagyoni helyzetének vizsgálatára. A képviselő-testület nem jogosult azonban arra, hogy a szülők munkanélküliségének okát firtassa. A támogatás feltételeként a törvény nem írja elő, hogy a kérelmezőnek munkaviszonnyal kell rendelkeznie, és arra sem ad felhatalmazást, hogy munkába állástól tegyék függővé a támogatás folyósítását.
Az ilyen feltétel megfogalmazása ellentétes a kiegészítő családi pótlék céljával, amely a törvény szerint a szociálisan hátrányos helyzetben lévő családok anyagi támogatása, ennek révén a gyermek családi környezetben történő ellátásának elősegítése, a gyermek családból történő kiemelésének megelőzése.
Nyilvánvaló, hogy ha a képviselő-testület azoktól vonja meg a kiegészítő családi pótlékot, akiknek a szülei valamilyen okból nem rendelkeznek munkaviszonnyal, akkor azok a gyermekek maradnak támogatás nélkül, akik arra leginkább rászorulnak.
Álláspontunk szerint az ilyen önkormányzati magatartás nem a szülők munkába állási hajlandóságát erősíteni kívánó intézkedésnek, hanem a családok egyébként is hátrányos szociális helyzetének további romlását előidéző, és ezért eredményét tekintve a - kiegészítő családi pótléktól megfosztott - gyermekekkel szembeni "büntetésnek" minősül.
A képviselő-testületnek nincs ahhoz joga, hogy támogatásra érdemtelennek nyilvánítson olyan személyeket, akik megfelelnek az ellátás törvényben meghatározott feltételeinek. Ez az eljárási gyakorlat alkotmányos visszásságot okoz, amelynek megszüntetése érdekében kezdeményeztük a törvénysértő határozatok visszavonását és a jogosultnak a kiegészítő családi pótlék megítélését.
Kezdeményezésünket a képviselő-testület megtárgyalta, a benne foglaltakkal egyetértett, és a jogsértő helyzetet megszüntette.
A szociális biztonság tárgykörében érkezett beadványok jelentős része a lakhatással kapcsolatos, de szoros összefüggésben van a szociális biztonság romlásával, a munkanélküliséggel, az anyagi ellehetetlenüléssel. A lakáshoz, a lakhatáshoz való jog szerves része az Alkotmány 70/E.§-ában garantált szociális biztonsághoz való jognak, bár nem jelent egyben alanyi jogosultságot is. A szociális biztonság megteremtése mindig az állam aktív részvételét teszi szükségessé, enélkül a szociális biztonság megvalósulása elképzelhetetlen.
A panaszosok mindegyikére jellemző, hogy hatékony állami támogatás hiányában saját otthon megteremtésére képtelenek, de sok esetben lakásuk fenntartása is megoldhatatlan problémát jelent: lakbér és közüzemidíj-tartozás miatt a kilakoltatás fenyegeti őket.
Mindannyian az önkormányzatoktól várják a segítséget, de ez vagy teljes mértékben hiányzik, vagy jelentéktelen. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról alkotott és többször módosított 1993. évi LXXVIII. törvény rendezte ugyan a lakásgazdálkodással kapcsolatos kérdéseket, és az önkormányzatok is megalkották e tárgyban kötelezően előírt rendeleteiket, de ez önmagában - anyagi lehetőségek hiányában - nem oldja meg a gondokat. Az elmúlt években az önkormányzati lakásállomány jelentéktelenre zsugorodott, új lakások nem vagy alig épültek, az önkormányzatok jó esetben kedvezményes árú, közművesített telket tudnak csak - nagyon korlátozott számban - az építkezni szándékozóknak biztosítani. Ezt kevesen képesek igénybe venni, ezért csak olyan esetben sérelmezik az építési telek hiányát, amikor a család rendelkezik némi készpénzzel és az állami támogatás felhasználásával szeretné lakhatási problémáját megoldani.
Sokan egyszerűen csak lakást kérnek az országgyűlési biztostól, mások azt szeretnék, ha az önkormányzatot utasítaná az országgyűlési biztos egy lakás "kiutalására", esetleg arra, hogy vásárolják meg számukra az általuk kinézett házat. Van aki ingatlana felújítását várja az önkormányzattól, van aki a kilakoltatás megakadályozását szeretné elérni. Valamennyi olyan probléma, amelyben a panaszost nem érte jogsérelem, és bár nyilvánvalóan sérült a szociális biztonsághoz való jog, az országgyűlési biztos nem segíthet, mert a települési önkormányzatok anyagi forrásainak felhasználását nem vizsgálhatja. A kilakoltatással fenyegetett családokon sem lehet jogi eszközökkel segíteni, nagy összegű köztartozásuk megfizetése anyagi kérdés, ami pénzügyi támogatást igényelne.
Az elmúlt évben egy esetben sikerült eredményt elérni a lakhatással kapcsolatos beadvány ügyében.
A több gyermeket nevelő anya arra panaszkodott, hogy évek óta hiába vár önkormányzati lakásra, pedig a településen építettek állami lakásokat olyanok is kaptak, akik gyermektelenek és az övéknél lényegesen jobb körülmények között élnek.
A vizsgálat során megkerestük a jegyzőt, aki válaszában röviden csak azt közölte: a panaszos családnak kiutaltak egy bérlakást.
A szociális problémákkal rendelkező panaszosok majd’ mindegyike arra hivatkozik, hogy azért éri hátrányos megkülönböztetés, mert roma származású. A lefolytatott vizsgálatok ezt a feltételezést nem igazolták. Bár kétségtelen, hogy panaszosaink érdekérvényesítő képessége a hivatalos ügyek intézése során nem elég eredményes. Szociális ügyekben az önkormányzatok általában nem tesznek különbséget a kérelmezők között etnikai hovatartozás tekintetében, és az esetek nagy részében a rendelkezésükre álló költségvetési források jelentős részét a romák életkörülményeinek javításra fordítják. Többnyire őket bízzák meg a közhasznú munkák végzésével is. Mindez azért történik így, mert a településeken a romák a lakosság legszegényebb, leginkább támogatásra szoruló rétegét alkotják. Sokan csak a szociális támogatásból élnek, ezért a közhasznú munka lehetősége különösen fontos számukra. Az önkormányzatok ugyanis nem rendelkeznek olyan anyagi feltételekkel, hogy a rászoruló családok megélhetését teljes egészében biztosítsák. Munkahelyekre, rugalmas foglalkoztatási programokra és a jelenleginél sokkal több segítségre lenne szükség ahhoz, hogy a romák hátrányos helyzete megszűnhessen.
6. A rendszeres szociális segélyezéssel kapcsolatos sajátos problémák
A Szoctv.-ben szabályozott rendszeres szociális segély folyósításának egyes településeken kialakított gyakorlata kapcsán a kisebbségi biztos már a beszámolási időszakot megelőzően is folytatott vizsgálatot.
1999-ben az egyik jogvédő szervezet azzal a panasszal fordult a kisebbségi biztoshoz, hogy egy településen a helyi önkormányzat jelzálogjogot jegyeztetett be a rendszeres szociális segélyben részesítettek ingatlanaira. Ezzel azt kívánta biztosítani, hogy a folyósított segély összegét utóbb vissza tudja követelni a segélyezettől, illetve halálát követően az örököseitől.
A vizsgálatok jogi kiindulópontja a Szoctv. 32/A.§-a volt, mely szerint a települési önkormányzat "az időskorúak járadékában részesülő személy esetében bejelenti, a rendszeres szociális segélyben részesülő személy esetében - az önkormányzat rendeletében meghatározott esetekben - bejelenti hagyatéki teherként a folyósított járadék, illetőleg segély összegét a területileg illetékes közjegyzőnél. A bejelentés tényéről a járadék, illetőleg a segély megállapításáról szóló határozatban rendelkezni kell."
A panasz kapcsán nem nyert bizonyítást, hogy az önkormányzat hosszú távon "mesterségesen" el kívánta volna lehetetleníteni a cigány családok lakhatását a településen, ettől függetlenül nem volt kizárható, hogy a kialakult gyakorlat - esetleg közvetlen szándék nélkül - mégis ilyen hatást eredményez.
Az ombudsmani eljárás azzal a megállapítással zárult, hogy a jelzálogjog bejegyzése törvénysértő, mert a Szoctv. 32/A.§-a kizárólag a hagyatéki teherként való bejelentést teszi lehetővé annak biztosítékául, hogy az önkormányzat az általa folyósított ellátás összegét a segélyben részesített halálát követően visszakaphassa. Az Szoctv. rendelkezéseivel ellentétes tehát, ha az önkormányzat a rendszeres szociális segély esetében zálogbejegyzési jogot biztosít a maga számára, illetve ha a hagyatéki terhet nem a közjegyzőnél jelenti be, hanem azt az ingatlan-nyilvántartásba kívánja bejegyeztetni.
Vizsgálatunk megállapításaival a szociális és családügyi miniszter is egyetértett. Álláspontunk helyességét támasztotta alá az Alkotmánybíróság 31/1996. (VII. 3.) AB határozatában kifejtett jogértelmezés is, mely szerint: "az önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkeztetését rendeletében előírja. Ilyen felhatalmazást ugyanis törvényi előírás nem tartalmaz, a Ptk. 685.§ a) pontja pedig a 251.§-t nem említi azok között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet általános értelemben is jogszabálynak minősül".
Jogértelmezésünket, illetve a közigazgatási hivatal - a kisebbségi biztos ajánlására megfogalmazott - törvényességi észrevételét a települési önkormányzat képviselő-testülete elfogadta, és a jelzálogjog bejegyzési kérelmekről hozott határozatokat visszavonta.
A múlt évben több lakossági fórumon is felhívták a figyelmünket arra, hogy egyes településeken ismételten jelzálogjoggal terhelik meg a segélyben részesített romák ingatlanát. Ezekben az ügyekben megállapítottuk, hogy a határozatokban valójában nem a jelzálog bejegyzésének lehetőségéről rendelkeztek, hanem arról tájékoztatták a segélyezetteket, hogy az önkormányzat élni fog a hagyatéki teherként való bejelentés eszközével. Az egyik településen a helyi szociális rendelet előírta, hogy az önkormányzat minden esetben bejelenti hagyatéki teherként a folyósított rendszeres szociális segély összegét.
A Szoctv. idézett 32/A.§-ából a törvény nyelvtani értelmezése alapján arra a téves következtetésre lehet jutni, hogy a települési önkormányzat nemcsak az időskorúak járadékában részesülők, hanem a rendszeres szociális segélyben részesítettek esetében is köteles a folyósított összeget hagyatéki teherként bejelenteni.
A hagyatéki teher bejelentésére kizárólag az örökhagyó halálát - a hagyaték megnyílását - követően van lehetőség a területileg illetékes közjegyzőnél, feltéve, hogy ennek eseteit a helyi rendeletben meghatározzák. A törvényt mechanikusan értelmezve akár az a helytelen következtetés is levonható, hogy az önkormányzat úgy is dönthet: a folyósított segély összegének visszaszerzése érdekében minden esetben él a hagyatéki teher bejelentésének eszközével.
Álláspontunk szerint a jogalkotó szándéka nem ez volt a fenti rendelkezés megfogalmazásával.
A két támogatási forma - az időskorúak járadéka és a rendszeres szociális segély - között alapvető különbség van. Az időskorúak járadékában csak a 62. életévüket, illetőleg a rájuk irányadó egyéb nyugdíjkorhatárt betöltött személyek részesülhetnek, míg a rendszeres szociális segélyre rászorulók között vannak aktív korú, de munkaképességüket legalább 67%-ban elvesztett személyek is. Okkal feltételezhető, hogy közülük sokaknak eltartásra szoruló gyermeke van, akiktől nyilvánvalóan nem várható el a felmenő hozzátartozó eltartása. Súlyosan méltánytalannak tűnik tehát - elsősorban a segélyezett kiskorú gyermekeivel szemben -, ha az önkormányzat minden esetben él a hagyatéki teherként való bejelentés lehetőségével. Ez azért sem indokolt, mert az önkormányzat lényegében olyan személyekkel szemben is érvényesíti követelését, akik esetében a törvényi előírások alapján szociális ellátási kötelezettsége áll fenn.
A hagyatéki teher bejelentése különösen hátrányosan érinti azokat a hozzátartozókat - a majdani örökösöket -, akik szociális helyzetükből adódóan nem képesek a segélyben részesülő támogatására. A jogalkotó szándéka nyilvánvalóan nem az volt, hogy a Szoctv. hivatkozott rendelkezése őket sújtsa, hanem azt kívánta elérni, hogy az önkormányzat visszakaphassa a támogatás összegét azoktól az örökösöktől, akik felróhatóan nem segítették a szociálisan rászoruló segélyezettet.
Véleményünk szerint a Szoctv. azért szabályozza eltérően az időskorúak járadéka és a rendszeres szociális segély folyósításának eseteit, mert az Országgyűlés az önkormányzatokra - mint a helyi viszonyokat közvetlenül ismerő jogalkotó szervekre - kívánta bízni a hagyatéki teher bejegyzése alóli kivételek meghatározását. (Csak zárójelben utalunk arra, hogy ilyen kivétel lehetne például, ha a segélyezettnek eltartására képtelen vagy kiskorú leszármazója van, illetve nincs olyan ingatlan-vagyona, amelyből a folyósított ellátás egészben vagy részben fedezhető.)
Mindebből az következik, hogy az önkormányzatok akkor járnak el a törvény szellemében, ha a helyi sajátosságok figyelembevételével a településen élő segélyezettek szociális körülményeihez igazítják a hagyatéki teherként való bejelentés szabályozását.
A kisebbségi biztosnak a helyi szociális rendelet módosítására vonatkozó jogalkotási javaslatát a képviselő-testület nem fogadta el. Álláspontjuk szerint nem az ő feladatuk, hogy a jogalkotó szándékát kutassák, ezért ha a szabályozás rossz, akkor a Szoctv. rendelkezéseit kell egyértelműbbé tenni.
A szociális és családügyi miniszter a Szoctv. módosítására vonatkozó javaslatunkat nem támogatta. (A hivatkozott rendelkezés alkotmánybírósági normakontrollját egy jogvédő iroda 1999-ben indítványozta, azonban még nem született határozat.)
Álláspontunk szerint a Szoctv. hatályos rendelkezése nem a rászorultakról való gondosként fogható fel, hanem lényegében "kényszerszerződés". Az önkormányzat jogi helyzete hasonló a hitelezőhöz, azzal a lényeges különbséggel, hogy a jogviszony nem a felek megállapodásával, hanem egy közigazgatási határozat alapján jön létre. A rászorulók kiszolgáltatott helyzetük miatt nem tudják mérlegelni, hogy elfogadják-e az örököseikre komoly hátrányokkal járó segélyezési feltételt.
Az országgyűlési biztos a fentiekben kifejtettek miatt szükségesnek tartja a Szoctv. módosítását, a hagyatéki teherrel kapcsolatos rendelkezések újraszabályozását, ezért - az Obtv. 26.§-ában foglalt rendelkezésnek megfelelően - e kérdést az Országgyűlés elé terjeszti és indítványozza annak megtárgyalását.
7. A 2001. évi népszámlálás során feltárt visszásságok
Óriási várakozás előzte meg a 2001. évi népszámlálást, hiszen a korábbi - tíz évvel ezelőtt történt - hasonló esemény óta jelentős és komplex változások következtek be az ország politikai, társadalmi, gazdasági életében.
Magyarországon - a Nektv. 7.§-a szerint - az identitását, nemzeti és etnikai kisebbségi közösséghez tartozását mindenki szabadon vállalhatja, ez az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. Ez azt jelenti, hogy senki sem állapíthatja meg más származását az egyén bőrszíne, egyéb külső tulajdonságai ("rasszjegyei") vagy neve alapján.
A Nektv. 8.§-a külön figyelmet szentel a kisebbséghez tartozó természetes személyek "összeírására", amikor kimondja, hogy "A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó állampolgár joga, hogy a kisebbséghez tartozását az országos népszámlálás alkalmával titkosan és névtelenül megvallhassa".
Sajnálatos történelmi tény, hogy a második világháború és az azt követő események okozta sokkhatás és félelem következtében a kisebbségi identitású polgárok egy része mind a mai napig tart attól, hogy nemzetiségi hovatartozásának a kinyilvánításával esetlegesen kiszolgáltatott helyzetbe hozza magát és családját. Az etnikai alapú deportálások, kitelepítések emléke ugyan még nem veszett a múlt homályába, 2001-ben - több mint tíz évvel a rendszerváltozás után - már joggal és okkal reménykedtünk abban, hogy Magyarország lakosságának összetételéről pontosabb és precízebb képet kapunk.
Éppen a félelmek eloszlatása végett a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) valamennyi országos kisebbségi önkormányzat képviselőjét bevonta a népszámlálás előkészítésébe.
A 2001. évi népszámlálással kapcsolatos feladatokról szóló 76/2000. (V. 31.) Kormányrendelet, illetőleg az annak alapján a KSH által kiadott útmutatók sajátos "kompromisszumként" értékelhetők.
A KSH egy - a hivatkozott kormányrendelet 5.§-ában foglalt felhatalmazás alapján kötelezően betartandó - Útmutatót adott ki a települési önkormányzatoknak, amelynek IV. sz. füzete 5. oldalán olvashatjuk azt az előírást, hogy: "Azokban a számláló körzetekben, ahol nem magyar nemzetiségű személyek is élnek, lehetőleg olyan számláló biztosokat kell megbízni, akik az adott nemzetiség nyelvét beszélik. Ezeknek a számláló biztosoknak a kiválasztásába be kell vonni a kisebbségi önkormányzatokat (ha a településen működik ilyen)".
E szabály következetes alkalmazása kétségtelenül növelte volna a számlálóbiztosokkal kapcsolatos bizalmat, illetőleg garantálta volna azt, hogy a népszámlálás kisebbséghez való tartozásról szóló adatai minél inkább közelítsenek a valósághoz.
A népszámlálással kapcsolatban azonban több bejelentés - formális, illetve informális panasz, jelzés - érkezett az ombudsmanhoz.
Sajnálatos módon azt kellett megállapítanunk, hogy az ország néhány településén a kisebbségi önkormányzatok kifejezett kérése ellenére a jegyzők, illetve a népszámlálási felelősök figyelmen kívül hagyták a KSH Útmutatójában követendőként előírt eljárást, vagyis az esetlegesen nemzetiségi nyelvet beszélő számlálóbiztosokat nem a kisebbségi önkormányzatok egyetértésével, véleményének kikérése alapján bízták meg.
Mivel az ország más térségeiből is érkeztek hozzánk hasonló jelzések, hangot kellett adnunk annak az aggodalmunknak, hogy a népszámlálási feladatok lebonyolításáért elsősorban felelős helyi jegyzők, körjegyzők magatartása a jogalkotó által elérni kívánt cél ellenében hatott; több településen reális veszélye volt annak, hogy a népszámlálást követően sem nyerhetünk tárgyilagos, valósághű képet a különböző nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók lakosságon belüli arányairól.
Megítélésünk szerint a fentiekben vázolt probléma a helyi tisztségviselők érthetetlen és indokolatlan magatartására - konkrétan a kisebbségi önkormányzatokkal való együttműködési kötelezettség szándékos mellőzésére - vezethető vissza, és az ombudsman úgy ítélte meg akkor is és most is, hogy sérülhettek, illetve veszélybe kerülhettek a nemzeti és etnikai kisebbségek Nektv.-ben biztosított közösségi jogai is. A kisebbségi önkormányzatok "megkerülésével" az Útmutató "elvárásainak megfelelő" nemzetiségi nyelvet beszélő számlálóbiztosok kijelölése - túl azon, hogy az felveti a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzáshoz való alkotmányos alapjogának a semmibevételét - legalább részben alkalmas a népszámlálás törvényes céljának meghiúsítására is.
A fentiek alapján az ombudsman azzal az ajánlással fordult a KSH elnökéhez, hogy a népszámlálás lebonyolításáért felelős központi és helyi tisztségviselők - mindenekelőtt a KSH területi népszámlálási instruktorai, népszámlálási felelősei (jegyzők, körjegyzők) - figyelmét hívja fel a jelzett problémára, illetve ahhoz kapcsolódóan a KSH IV. sz. Útmutatójában foglalt előírások betartására.
Egy megyei jogú városban történt az alábbi különösen kirívó eset. A vita már a népszámlálási előkészületek során kezdődött, amikor a polgármesteri hivatal nem vette figyelembe a helyi német kisebbségi önkormányzatnak (NKÖ) a KSH által kiadott Útmutató előírásán alapuló kérését.
Az eset kapcsán érkezett panaszból kitűnt, hogy a probléma forrása valószínűleg a felek közötti hiányos együttműködésből fakadhat. Ezért az ombudsman egyeztetést tartott szükségesnek, amelyen jelen volt a település jegyzője, a város népszámlálási felelőse, a Magyarországi Németek Országos Önkormányzatának az elnöke, a helyi NKÖ elnöke, a KSH vezető munkatársa, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa is.
A megbeszélés során az ügyben az alábbiakat állapítottuk meg:
Az NKÖ már 2000 októberében jelezte a jegyzőnek egy határozatával, hogy segítséget kíván nyújtani a 2001 februárjában sorra kerülő népszámláláshoz, részt kíván venni abban, valamint előkészületeiben. Erre a kezdeményezésre a polgármesteri hivatal csak 2000. december 8-án válaszolt, mivel - mint az a megbeszélésen kiderült - sem a jegyző, sem a népszámlálási felelős nem értette, hogy a határozatban megfogalmazott segítségnyújtási és részvételi szándék mit jelenthet. A város népszámlálási felelőse 2000. december 8-án közölte, hogy "A városban a népszámlálók kiválasztása már megtörtént, ezért ebben a munkában már részt venni nem tud a kisebbségi önkormányzat".
Ebben közrejátszott - mint azt az egyeztetés során megállapítottuk - az is, hogy a KSH a népszámlálás előkészítéséről szóló és a szervezési feladatokat összehangoló Útmutatókat jelentős késéssel jutatta el a polgármesteri hivatalokhoz. Nem értesültek ezért időben arról a szabályról, hogy a nemzetiségi számlálókörzetekben lehetőleg a nemzetiség nyelvét beszélő számlálóbiztosokat kell megbízni, akik kiválasztásába be kell vonni a településen működő kisebbségi önkormányzatokat.
A népszámlálási felelős, amint megkapta az Útmutatókat, felkereste a NKÖ elnökét és megmutatta a népszámlálók nevét tartalmazó listát, azonban nem - vagy nem egyértelműen - tájékoztatta őt, hogy bármilyen lehetősége lenne annak befolyásolására.
Azt az eljárást, hogy a jegyző tudtával a népszámlálási felelős "munkahelyén, munkaidő után" kereste fel az NKÖ elnökét, elfogadhatatlannak tartottuk, mivel az Útmutató a kisebbségi önkormányzatot hatalmazta fel a nemzetiségi számlálóbiztosok kiválasztására, és nem annak elnökét. Az Ötv. 102/C.§ (1) bekezdése szerint a helyi kisebbségi önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása egyértelműen a helyi kisebbségi önkormányzat testületét illeti meg. Nem elegendő tehát az elnökkel szóban konzultálni a testület döntését igénylő kérdésben, az ilyen jellegű "beszélgetést" legfeljebb csak informális tájékoztatásnak lehet tekinteni.
Az NKÖ elnöke 2000. december 12-én levélben kifogásolta a jegyző eljárását, amelyre azonban - érdeminek nem minősíthető - választ csak 2001. február 27-én kapott.
A Nektv. 26.§ (2) bekezdése előírja, hogy a kisebbségi önkormányzat képviselői által megkeresett közigazgatási szervnek - és így az önkormányzatnak - harminc napon belül érdemben válaszolnia kell. Mulasztás terheli tehát a jegyzőt, amiért több esetben a válaszadással jelentősen késlekedett.
Rendkívül meglepőnek és a kisebbségi jogok teljes félreértelmezésének tartotta az ombudsman azt is, hogy a jegyző véleménye szerint "azért nem volt szükség a városban a nemzetiség nyelvét beszélő számlálóbiztosokra, mert az ott élő kisebbségeknek, (így a németeknek sem) nincsenek nyelvi problémáik, a magyar nyelvet tökéletesen megértik".
Az Útmutató készítői az anyanyelv használatának a biztosításával az Alkotmány 68.§ (2)-ben megfogalmazott kötelezettségüknek kívántak eleget tenni, amely szerint az anyanyelvét mindenki szabadon használhatja. A jegyző és munkatársa eljárásukkal ezen alapjoguk gyakorlásának a lehetőségében korlátozta a városukban élő német nemzetiséget.
A helyi és a kisebbségi önkormányzat egymással mellérendelt kapcsolatban állnak, ezért a sikeres tevékenységük szempontjából meghatározó szerepe van az együttműködésnek. A Nektv. 28.§-a szerint a települési önkormányzat által létrehozott polgármesteri hivatal - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott módon - köteles a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni. Sajnálatos módon a kisebbségi önkormányzat ezt a segítséget a népszámlálás lebonyolítása során nem tapasztalta.
Az ombudsman az ügyen csak azt állapíthatta meg - figyelemmel a népszámlálás időközben történt befejezésére -, hogy a kisebbségi jogok sérelme már nem orvosolható. Csupán azzal a kezdeményezéssel éltünk, hogy a jövőben a népszámlálás lebonyolításáért felelős tisztviselők szenteljenek nagyobb figyelmet a kisebbségi jogok érvényesülésének.
A népszámlálással kapcsolatos országgyűlési biztosi vizsgálataink tapasztalatai úgy összegezhetők, hogy hiába a helyes jogalkotói szándék, ha a végrehajtásért felelős köztisztviselők a jogszabályok és az iránymutatások szellemétől eltérően mellőzik a kisebbségi önkormányzatok közreműködését. Ez a magatartás - a jogalkotó által elérni kívánt céllal ellentétben - bizalmatlanságot szült, és nem zárható ki, hogy ez a tény legalábbis részben kihatott a népszámlálás eredményére is.
8. Bürokratikus vonások a közalapítványi támogatás rendszerében
Az állam a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó egyetemi, főiskolai hallgatók tanulmányait a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségért Közalapítvány, illetve a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány által folyósított ösztöndíjjal is segíti. Sok hallgató szociális helyzetéből adódóan e pénzbeli támogatás nélkül nem tudná folytatni tanulmányait. A közalapítványokat ezért fokozott felelősség terheli abban a kérdésben, hogy egyensúlyt tudnak-e tartani egyrészt a pályázati feltételek betartatása, másrészt a rossz értelemben vett bürokratikus vonások mellőzése, az "ügyfélbarát" módon való eljárás között.
Álláspontunk szerint indokolt, hogy a közpénzek felhasználásáról döntő közalapítványok következetesen számon kérjék a pályázati feltételek maradéktalan betartását az ösztöndíj iránti kérelmet benyújtó hallgatóktól. Az alábbi eset azonban azt példázza, hogy a támogatási rendszer rugalmatlan, és mechanikus működtetése is visszásságot eredményezhet.
Az egyik panaszosunk a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány eljárási gyakorlatát sérelmezte. A hallgató a félévi tanulmányi kötelezettségeinek eleget tett, ezért abban a tudatban volt, hogy továbbra is folyósítani fogják számára az ösztöndíjat. Elkerülte a figyelmét, hogy a támogatási szerződés értelmében a lezárt félévi leckekönyvének másolati példányát legkésőbb 2001. március 31-éig el kellett volna küldenie a közalapítványi iroda részére. A határidőt követő első munkanapon észlelte ezt a kötelezettségét, így indexének másolatát postára adta, és erről telefonon értesítette a közalapítvány igazgatóját. Ennek ellenére a közalapítvány kuratóriuma a határidő túllépésére hivatkozva megvonta az ösztöndíját.
Általános jogi elv, hogy a hátrányos jogkövetkezmény beállása nélkül túlléphető a kötelezettség teljesítésére nyitva álló határidő, ha annak utolsó napja munkaszüneti napra esik, és azt a következő munkanapon pótolják.
A közalapítvánnyal kötött támogatási szerződésben nem rendelkeztek a határidő számításának módjáról. Rögzítették azonban, hogy a nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
A Ptk. 282.§ (1) bekezdése egyértelműen kimondja, hogy "ha a teljesítési határidő utolsó napja munkaszüneti nap, a határidő a következő munkanapon jár le". A bírói gyakorlat munkaszüneti napnak tekinti a Munka Törvénykönyvében heti pihenőnapnak, szabadnapnak jelölt napokat, így a szombatot is.
Álláspontunk szerint miután 2001. március 31-e munkaszüneti (szombati) napra esett, a támogatási szerződésben meghatározott határidő csak az ezt követő hétfői napon járt le. A támogatási szerződés nem az index másolatának a határidőn belül való beérkezését, hanem annak elküldését (postára adását) írta elő. A panaszos tehát eleget tett kötelezettségének, ezért ösztöndíjának megvonása jogsértő volt.
A kisebbségi biztos a visszásság orvoslása érdekében kezdeményezte, hogy a hallgató részére visszamenőleges hatállyal, a kamatokkal együtt utalják át az ösztöndíját. Kezdeményezte továbbá, hogy ha a határidő túllépésre hivatkozva más olyan hallgatók támogatását is megvonták, akik valójában eleget tettek a támogatási szerződésben meghatározott kötelezettségüknek, részükre is folyósítsák visszamenőlegesen az ösztöndíjat.
A közalapítvány arról tájékoztatott, hogy nem egyedi esetről volt szó, további két hallgató ösztöndíját is ugyanilyen okból vonták meg. A kuratórium nem ismerte el, hogy jogsértő módon járt volna el, azonban úgy döntött, hogy méltányosságot gyakorol és a hallgatóknak visszamenőlegesen átutalja az ösztöndíjak összegét.
Véleményünk szerint ez az intézkedés csak részben orvosolta az okozott sérelmet, mert a kuratóriumnak a hónapokig nem folyósított ösztöndíj kamatait is ki kellett volna fizetnie. Azt is ki kellett volna mondania, hogy a hallgatók jogi értelemben nem lépték túl a teljesítési határidőt, ezért az ösztöndíjat nem méltányosságból, hanem a szerződési feltételek alapján kell folyósítani részükre.
Eredményként számolhatunk be azonban arról, hogy a kuratórium a kezdeményezésünkre módosította a támogatási szerződéseket. Kidolgozták az igazolási kérelem benyújtásának feltételeit, valamint pontosították, hogy az ösztöndíj folyósításával kapcsolatban milyen kötelezettségek terhelik a közalapítványt és a hallgatókat.
9. Kisebbségi jogok kontra adatvédelem?
E fejezetben szeretnénk bemutatni egy roppant tanulságos jogesetet arról, hogy a gyakorlatban hogyan kerülhetnek egymással szembe - legalábbis látszólagos kollízió folytán - Alkotmányban szavatolt különböző alapjogok. A kisebbségi jogokról és az Alkotmány 59.§-ában deklarált - a személyes adatok védelméhez fűződő - jogról van szó.
Mint az közismert, mind a kisebbségi-, mind a személyes adatok védelméhez fűződő jogok érvényesülésének biztosítására, felügyeletére külön országgyűlési biztost választott az Országgyűlés.
A gyakorlatban azonban előfordul, hogy a különböző alapjogok "átfedik" egymást, sőt az is, hogy a két ombudsman - konkrét ügyekben adott állásfoglalása - látszólag ellentmond egymásnak.
Az egyik Pest megyei kisvárosból a helyi német kisebbségi önkormányzat elnöke fordult a kisebbségi biztoshoz. A panaszos előadta, hogy a helyi általános iskola és óvoda német nemzetiségi tanrend szerint működik és ún. kisebbségi közoktatási intézménynek minősül. Ennek ellenére a kisebbségi önkormányzat részére megtagadják olyan információk kiszolgáltatását, amelyek a Nektv.-ben rögzített egyetértési, illetőleg véleményezési jog gyakorlásához szükségesek. A beadványozó elmondta, hogy a kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete szeretne meggyőződni arról, hogy a helyi óvodában és iskolában a német nyelv tanítását, a hagyományőrzést és egyéb, a német nemzetiség asszimilációjának a megakadályozását célzó foglalkozások tartására a közoktatási intézmény vezetője kivel köt szerződést, az alkalmazott pedagógusok rendelkeznek-e nemzetiségi szakos végzettséggel és alkalmazásuk az intézmény költségvetésében milyen részarányt képvisel. Az általános iskola igazgatója az adatvédelmi biztoshoz fordult, és az országgyűlési biztos állásfoglalását kérte arról, hogy az egyes pedagógusokkal kötött megbízási szerződéseket a kisebbségi önkormányzat részére átadhatja-e vagy engedélyezhet-e ezekbe betekintést. Az adatvédelmi biztos - a szerződések adattartalmának vizsgálata után - úgy foglalt állást, hogy az egyes szerződésekben foglalt személyes adatok védelme folytán a kisebbségi önkormányzat tagjai részére a betekintés megtagadása jogszerű volt. A kisebbségi önkormányzat ezek után élt a Nektv.-ben biztosított vétójogával és nem adta a hozzájárulását a települési önkormányzat éves költségvetésének elfogadásához.
A kisebbségi jogok parlamenti biztosa - figyelembe véve azt is, hogy az ügyben létezik egy adatvédelmi biztosi állásfoglalás - az alábbi kérdéseket tette vizsgálat tárgyává.
ˇ Megfosztható-e a kisebbségi önkormányzat olyan információktól, amelyek ugyan részben személyes adatok, de amelyek törvényben rögzített jogai gyakorlásához és kötelezettségei teljesítéséhez (egyetértési és véleményezési jog) szükségesek?
ˇ A helyi közfeladatot ellátó szervek munkájára vonatkozó információk milyen mértékben és milyen vonatkozásban minősülnek közérdekűnek, azaz hol van a közérdekű adatok nyilvánosságához, illetőleg a személyes adatok védelméhez fűződő jog határa?
ˇ Az intézményfenntartói jogokat gyakorló települési önkormányzat és a kisebbségi jogok érvényesülését szolgáló kisebbségi önkormányzat ún. "együttdöntési joggyakorlása" során lehet-e különbséget tenni aszerint, hogy a két testület különböző mennyiségű (és minőségű) döntés-előkészítő információra jogosult?
A fenti kérdésekre - a kisebbségi biztos aktív mediátori szerepvállalásával - az alábbi válaszokat fogalmaztuk meg.
Az Avtv. 5.§ (1)-(3) bekezdésében foglalt, az adatkezelés célhoz kötöttségét előíró rendelkezésből következően a kisebbségi önkormányzat törvényben meghatározott jogának gyakorlása és kötelességének teljesítése érdekében jogosult a személyes adatok bizonyos körének a megismerésére is.
A településen - a kétségtelenül kisebbségi jellegű és vonatkozású, a kisebbségeket e minőségükben érintő - döntések meghozatalában a kisebbségi önkormányzatnak részt kell vennie. Ebből az következik, hogy az intézményfenntartó önkormányzattal azonos döntési pozícióba kell kerülnie, tehát joga van mindazon döntés-előkészítési információk megismeréséhez, amely a települési önkormányzat képviselőit egyébként megilleti.
A közfeladatot ellátó intézményekre vonatkozó adatok - iskola esetében például az intézményvezető és a pedagógusok neve, szaktárgyai - közérdekűnek minősülnek, ezen túlmenően pedig mind a települési, mind a kisebbségi önkormányzat képviselői részére megismerhetővé kell tenni az intézményfenntartói jog gyakorlásához szükséges egyéb információkat is, így konkrétan az egyes oktatók és nevelők javadalmazásával (fizetésével) és képzettségével összefüggő információkat is.
Az egyes megbízási szerződésekbe való betekintés lehetővé tételének megakadályozása azért jogszerű, mert egy-egy szerződés olyan személyes adatokat is tartalmaz, amelyekre sem a települési, sem a kisebbségi önkormányzatnak az intézményfenntartói jogok gyakorlásra során nincs szüksége, tehát azok kiszolgáltatása sértené a célhozkötöttség elvét.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok parlamenti biztosa számos állásfoglalásában elvi éllel szögezte le, hogy törvény kifejezett rendelkezése hiányában a települési önkormányzatot megillető jogokat és kötelezettségeket úgy kell értelmezni, hogy azok megilletik, illetőleg kötelezik a kisebbségi önkormányzatokat is. A jogesetben vázolt ügyben a két önkormányzat mellérendeltségi pozíciója teljesen nyilvánvaló, mely egyenjogúságból az is következik, hogy ugyanolyan döntés-előkészítési pozícióban vannak, tehát a képviselők minden, a döntés meghozatala érdekében szükséges információ, személyes adat stb. megismerésére jogosultak.
Mint utaltunk rá, ebben az ügyben a kisebbségi biztos elvi állásfoglalásának kifejtésén túl, aktív közvetítői szerepet is vállalt. Ez nem jelentett mást, mint a kisebbségi önkormányzat elnökével és a település polgármesterével való folyamatos kapcsolattartást és annak elősegítését, hogy létrejöjjön egy olyan konszenzus, amelynek alapján a helyi költségvetési önkormányzati rendelet elfogadható.
Munkánk eredményre vezetett, azonban a 2002. év elején - e beszámoló és az említett Pest megyei kisváros következő évi költségvetésének készítése időszakában - a kisebbségi önkormányzat elnöke arról tájékoztatta hivatalunkat, hogy a "tavalyi nézeteltérések ismét felszínre kerültek". Többek között ezért is, és a probléma elvi jelentőségére is figyelemmel, soron kívül elkészítettünk - az adatvédelmi biztos irodájával szorosan együttműködve - egy olyan átfogó tájékoztató anyagot, amely igen részletesen taglalja a települési és a kisebbségi önkormányzatok együttműködésének adatvédelmi kérdéseit.
Az említett dokumentumban a fentiekben ismertetett probléma megoldását segítő elvi jellegű állásfoglaláson túl a két országgyűlési biztos iránymutatást kíván adni az önkormányzatok kompetenciáját is érintő - elsősorban a közoktatási intézményekben folyó - szenzitív adatok kezelésére vonatkozó szabályokról.
A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás ténye az Avtv. 2.§ 2/a.) pontja alapján ugyanis ún. különleges személyes adatnak minősül, amelynek kezelése csak törvény előírása vagy az érintett kifejezett írásbeli hozzájárulása alapján kezelhető.
A gyakorlatban viszont azt tapasztaljuk, hogy a nemzetiségi vagy cigány kisebbségi tanrend szerint működő közoktatási intézményekben a kisebbséghez való tartozásra vonatkozó különleges személyes adatokat sokszor az adatalany - kiskorúak esetében a törvényes képviselő - írásbeli hozzájárulása nélkül, sőt kifejezetten a jogosultak akarata ellenére kezelik.
Az elmúlt évi beszámolóban már szóltunk a roma kisebbségi oktatás terén tapasztalható visszásságokról. Konkrétan arról a sajátos érdekszövetségről van szó, amely a települési önkormányzat és a településen működő közoktatási intézmények között áll fenn annak érdekében, hogy az intézmény - illetve végső soron a település egésze "profitáljon" a kisebbségi oktatásban részesülő tanulók után járó kiegészítő állami normatívából.
A Nektv. értelmében kisebbségi oktatást akkor kötelező megszervezni, ha legalább nyolc, magát azonos kisebbséghez tartozó tanuló szülője ezt kéri.
Ennek a kérelemnek - bár a Nektv. ezt kifejezetten nem írja elő - az Avtv. fentiekben már hivatkozott adatkezelési eljárási szabályára figyelemmel, írásban kell megtörténnie.
Ezen túlmenően ugyancsak írásban kell rögzíteni a szülők nyilatkozatát arról, ha gyermekük iskolai tanulását valamilyen nemzeti vagy etnikai kisebbségi program szerint működő tanulócsoportban, osztályban tartanák kívánatosnak.
Az Avtv. rendelkezései esetében ugyanis az adatkezelési hozzájárulás megadását az adatkezelőnek kell bizonyítani, és kétség esetén azt kell vélelmezni, hogy az adatalany - óvodák, iskolák esetében természetesen a törvényes képviselőről (szülőről) van szó - nem adta meg.
Sokan elfelejtik, ezért e helyütt is szeretnénk utalni rá, hogy az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezményének 3. Cikke kimondja, hogy "minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem".
A Keretegyezmény idézett cikke ugyan csak "nemzeti kisebbségekről" szól, azonban magától értetődő, és a Nektv. rendelkezéseiből is következik, hogy a cigány kisebbséget is megilletik a Keretegyezményben biztosított jogok. A kisebbségi tanrend szerint működő közoktatási intézményeknek tehát különös gonddal kell vizsgálniuk, hogy hatályosul-e a szülőnek - a gyermek nevelésének megválasztásához fűződő - alkotmányos joga, illetőleg nem sérül-e az Alkotmány 59.§-ában deklarált személyes adatok védelméhez fűződő jog.
Az adatvédelmi biztossal együttesen kiadott tájékoztatóban megpróbáltuk a különleges személyes adatok kezelésének helyes szabályaira is felhívni a települési és a kisebbségi önkormányzatok figyelmét, amelynek érdekében - e beszámoló készítésének időszakában - valamennyi országos kisebbségi önkormányzat részére megküldjük az említett dokumentumot azzal a kéréssel, hogy az abban foglalt iránymutatás alkalmazását a gyakorlatban is segítsék elő.
V.
A kisebbségi biztos és a jogalkotás
1. A jogszabály-előkészítés mint a kisebbségi jogok érvényesítésének sajátos "csatornája"
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok parlamenti biztosának sem az Alkotmányból, sem a Nektv.-ből, sem az Obtv.-ből következően nincs egzakt módon körvonalazható jogszabály-előkészítési feladatköre.
Az országgyűlési biztosok közül egyedül az adatvédelmi biztos részére biztosít az Avtv. 25.§-a konkrét jogszabályok megalkotására, illetve módosítására vonatkozó javaslattételi jogot, valamint az információs jogokkal összefüggő jogszabályok véleményezésére irányuló kötelezettséget.
Az Obtv. 25.§-a általánosságban határozza meg az országgyűlési biztosok jogalkotással összefüggő lehetőségeit, amikor leszögezi, hogy:
"Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását."
Mivel a Nektv. nem állapít meg - az Avtv.-ben foglalt megoldáshoz hasonló módon - kifejezetten a kisebbségi joganyag véleményezésével, előkészítésével stb. kapcsolatos jogosítványt a kisebbségi jogokkal foglalkozó országgyűlési biztos számára, e külön biztos nem is tekinthető a jogszabály-előkészítés szempontjából meghatározó szereppel bíró közigazgatási (tárcaközi) egyeztetés láncszemének. A Nektv. 38.§-a kisebbségek országos önkormányzatait jogosítja fel a kisebbségeket érintő jogszabályok tervezeteiről való véleménynyilvánításra, amely jogosultságról a jogszabály előkészítésért felelős kormányzati szervek, illetve a megyei, fővárosi önkormányzatok azon kötelezettsége következne, hogy az országos önkormányzatok részére a jogszabály-tervezeteket küldjék meg.
Az elmúlt években számos olyan panasz érkezett hivatalunkhoz, amelyben országos önkormányzatok azt kifogásolták, hogy őket a tárcaközi egyeztetés menetéből "kifelejtették" vagy csak az egyes jogszabály-tervezetek parlamenti bizottsági vitája során kaptak lehetőséget arra, hogy az általuk részleteiben nem ismert normaszövegekkel kapcsolatban kifejtsék véleményüket.
2001-ben ezen a téren annak ellenére nem történt lényeges változás, illetve előrelépés, hogy a kisebbségi ombudsman megkeresésére az igazságügyi tárca vezetője kifejezetten ígéretet tett arra, hogy az országos önkormányzatok véleményét valamennyi kisebbségjogi szempontból releváns jogszabály tárgyában be fogják szerezni.
A kisebbségi jogokat érintő jogszabályok előkészítését illetően e beszámoló kereti között is szeretnénk felhívni a figyelmet arra, hogy igen fontos, a kisebbségek autonómiáját érintő kérdésről van szó. Természetesen az a tény, hogy 13 országos önkormányzat létezik - amelyek nem állandóan ülésező, következésképpen csak relatíve hosszú idő biztosításával összehívható testületek -, lassíthatja a jogszabály-előkészítési munkát.
Ez a nehézkesség az eljárási szabályok módosításával, illetőleg ésszerűsítésével is enyhíthető. Az eljárási kérdések körében el kell dönteni, különösen azt hogy a kisebbségek országos önkormányzatait közvetlenül a jogszabály-előkészítéséért felelős egyes kormányzati szervek (tárcák) vagy a jogszabály-előkészítő folyamat koordinálásáért felelős Igazságügyi Minisztérium keresse-e meg közvetlenül, vagy pedig ezek a megkeresések minden esetben a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatalon keresztül történjenek.
További megválaszolatlan kérdés, hogy a kisebbségek országos önkormányzatai közötti véleményeltérés esetén szükséges-e egyeztetést folytatni, illetve kísérletet tenni a konszenzus kialakítására.
Végezetül, de nem utolsósorban dönteni kell abban a kérdésben is, hogy a kisebbségi jogok országgyűlési biztosát formálisan is megillesse-e egy olyan jogszabály-véleményezési jogosultság, mint amilyennel az adatvédelmi biztos a kompetenciáját érintő normatervezetekkel kapcsolatban rendelkezik.
2. Az egyes jogszabályokkal kapcsolatos véleményezési, javaslattételi tevékenységünk bemutatása
A kisebbségi jogok országgyűlési biztosához gyakorta érkezik olyan panasz, amelyben a beadványozók alkotmányos jogaik sérelmét valamely jogszabály - álláspontjuk szerint helytelen - rendelkezésére, az egzakt jogi szabályozás hiányosságára vezetik vissza. Gyakorta fordul elő az is, hogy jogszabályi rendelkezések olyan értelmezési nehézségeket vetnek fel, amelyek meghiúsítják az egységes jogalkalmazást, illetőleg a jogérvényesítés ellenében ható tényezőkként értékelhetők.
A kisebbségi biztos esetei közül - szemléletes példaként - "az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Kormányrendelettel" kapcsolatos ügyünket szeretnénk bemutatni.
2.1. A "kárpótlás" fogalma körüli viták
Az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) - címéből is kitűnően - egy bizonyos szabadságelvonást elszenvedett sértetti kör részére kívánt juttatást biztosítani oly módon, hogy a jogosultságot és a juttatás folyósítását a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság hatáskörébe utalta.
Több - magát német nemzetiségűnek valló - természetes személy azt követően fordult az országgyűlési biztoshoz, hogy juttatás iránt előterjesztett kérelmüket a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság elutasította.
A panaszosok illetve a panaszosok nevében ugyancsak vizsgálatot kérő Magyarországi Németek Országos Önkormányzata sérelmesnek és megalapozatlannak tartotta az elutasítások tényét, ezenkívül hangot adtak azon vélekedésüknek is, hogy a német nemzetiségűekkel szembeni hatósági eljárás diszkriminatív.
Az országgyűlési biztosnak e beadványok alapján vizsgálat tárgyává kellett tennie azt, hogy a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság jogalkalmazói gyakorlatában vagy az e szerv által alkalmazott jogszabály rendelkezéseiben fellelhető-e a hátrányos megkülönböztetés ténye.
A vizsgálat során bebizonyosodott, hogy az R rendelkezései félreérthetők, és a hátrányos megkülönböztetés fennállására levont következtetések elsősorban a jogszabály hiányosságaira vezethetők vissza.
Az R. nyelvtani és logikai értelmezése alapján ugyanis egyértelműen nem dönthető el, hogy kárpótlási, vagy a kormány politikai döntése szerint bizonyos mértékű, illetve bizonyos helyszínhez kötött szabadságelvonást elszenvedett - és ezen ismérvek alapján meghatározható - személyek részére quasi "jutalomként" vagy anyagi elismerésként megállapított juttatást nyújtó jogszabályról van-e szó. A kormányrendelet nem tartalmaz törvényi felhatalmazó rendelkezésre való utalást, tehát az a központi végrehajtó hatalom önálló jogalkotási aktusának tekinthető, és a fenti jogértelmezési nehézséget felvető kérdés megválaszolásához nem nyújt segítséget.
Az R. rendelkezéseit szemügyre véve valószínűnek tűnik, hogy az a kárpótlási jogszabályok körébe tartozik: erre utal az, hogy szóhasználata, fogalomkészlete, sőt az érintett alanyi kör is azonos a kárpótlásról szóló 1992. évi XXXII. törvényével.
Amennyiben azonban az R. - a jogalkotó, általunk pontosan nem ismert szándékai szerint - nem minősül kárpótlási jogszabálynak, hanem azzal a kormány politikai preferenciák mentén a jogtalanul fogvatartottaknak csak bizonyos körét, a "demokratikus államrend megteremtéséért vívott küzdelmet és áldozatot" kívánta honorálni, az alábbi aggályok fogalmazhatók meg.
A jogszabály személyi hatályának pontatlan meghatározása egyértelműen sérti az Alkotmány 2.§-ának (1) bekezdéséből levezethető alapelvet: azaz az R. nem felel meg a jogbiztonság követelményeinek. Mindennél jobban igazolják ezt a hozzánk forduló panaszosok beadványai, amelyekből egyértelműen kiderül, hogy az R.-t új, önálló kárpótlási jogszabálynak tekintették és ezért joggal sérelmezik igényeik diszkriminatív elutasítását.
Attól függetlenül, hogy az R. kárpótlási vagy egyedi juttatást megállapító jogszabálynak minősül-e, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot vet fel a kedvezményezettek körének meghatározása.
A jogszabály - címéből is kitűnően - az "egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére" rendelkezik juttatás megállapításáról. Az R. ugyanakkor a kárpótlásban részesíthetők körét az 1945. január 1-je után történt letartóztatások, illetve internálások sértettjeire szűkíti le. A Szovjetunióba történt deportálásra azonban már az említett időpont előtt is sor kerülhetett, tehát az 1944 őszén történt események figyelmen kívül hagyása hátrányos megkülönböztetést valósíthat meg - a tényleges szabadságelvonást szenvedett - sértettek különböző csoportjai között.
Ugyancsak az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdésében foglalt általános diszkrimináció-tilalmi szabály megsértéseként - tehát alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságként - lehet értékelni az R. 1.§ (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezést, amely kárpótlásra kizárólag azokat jogosítja, akiket "Recsken, zárt, táborszerű körülmények között" tartottak rendőrhatósági őrizetben. Történeti tény ugyanis, hogy más településeken - Kistarcsán, Tiszalökön stb. - a recskihez hasonló körülmények között, illetőleg okokból ugyancsak fogvatartottak embereket.
Más módon ugyan, de szintén hátrányos megkülönböztetést valósít meg az R. 3.§ (1) bekezdés a) pontja szerinti rendelkezés, amely a kárpótlásból kizárja mindazokat a személyeket, akik esetében a fogvatartás időtartama minimálisan nem érte el a három évet.
A panaszosok kétségtelenül joggal tartják sérelmesnek, hogy a jogalkotó nem vette figyelembe az ugyancsak "tartós időtartamúnak" számító, azonban a három évi fogvatartást el nem érő sérelmeket. Az egyes beadványozók között ugyanis voltak olyanok, akik néhány hét híján csaknem három évig terjedő szabadságelvonást szenvedtek el, így érthető, ha igazságtalannak tartják azt, hogy még arányosan csökkentett mértékben sem jogosultak arra a juttatásra, amelyet mások elnyerhetnek.
Végezetül nem hagyhatjuk figyelmen kívül az R. - részben nehezen értelmezhető, részben diszkriminatív - egyéb rendelkezéseit sem.
Álláspontunk szerint sérti a jogbiztonság elvét, és ezért alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot idéz elő az R. 1.§ (1) bekezdés b) pontjában foglalt szabály, amely a kárpótlás lehetőségét csak azok számára biztosítja, akiket szovjet katonai bíróság politikai okokból elítélt, illetőleg akik "más szovjet hatóság intézkedése alapján szabadságelvonást" szenvedtek el.
Határozatlan jogfogalomnak minősíthető ugyanis a kárpótlás feltételéül szabni azt, hogy a szabadságelvonásnak "hatóság rendelkezése alapján" kellett történnie. A szovjet katonai megszállás kezdeti időszakára ugyanis olyan háborús körülmények voltak jellemzők, amelyek között jogi értelemben hatóságnak nem minősülő katonai szervek vagy személyek döntései is fogvatartás alapjául szolgálhattak.
A határozatlanságot ebben az esetben csak úgy lehetne kiküszöbölni, ha a jogalkotó - esetleg egy értelmező rendelkezés közbeiktatásával - meghatározná a "hatóság" fogalmát. (Értelemszerűen a "hatósági döntések" körbe sorolhatónak kellene minősíteni a megszálló Vörös Hadsereg különböző "intézkedéseit", így az egyedi parancsok kiadását is.)
A fentiek előrebocsátása után vessünk egy pillantást a jogalkotással szemben támasztott általános követelményekre. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 17.§-a értelmében "jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása… azt szükségessé teszi".
A Jat. 18.§ (2) bekezdése előírja, hogy "a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni".
A kifejtettek értelmében az R. csak részben felel meg a Jat. előírásainak, hiszen személyi és tárgyi hatályának értelmezése, az általa használt egyes fogalmak pontos és egyértelmű megállapítása, illetőleg magának a jogszabálynak a célja is értelmezési nehézségeket okoz.
Ennek tudható be, hogy sokan azonos jelentést tulajdonítanak a kárpótlási, illetőleg a juttatás iránti igénynek, ezért az R. alkotmányossága - túl annak szándékos vagy véletlenül megfogalmazó diszkriminatív elemein - azért is kérdésessé válik, mert felmerül az Alkotmány 2.§ (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonsághoz való jog sérelme.
Talán nem érdektelen, ha közelebbről megvizsgáljuk a hátrányos megkülönböztetés kérdését. Álláspontunk szerint az R. által a kárpótlásban (vagy juttatásban) részesíthetők közötti különbségtétel a jogalkotó önkényes, ésszerű okok nélküli - tehát hátrányos megkülönböztetést megvalósító - döntésére vezethető vissza. Ez esetben - hasonlóan a kárpótlási törvényekhez - olyan önkéntes (ex gratia) akarat-elhatározásról van szó, amely a múltban sérelmet szenvedettek részére kíván elégtételt adni, tehát kétségtelenül pozitív diszkriminációs szándékot fejez ki.
Az államnak nem alkotmányos kötelezettsége, hogy a tartós szabadságelvonást szenvedetteknek - jelen esetben egy kormányrendelet által előírt módon - juttatást állapítson meg, ezért a szabályozás jogalapja a méltányosság. Ha az R.-t úgy fogjuk fel, mint kárpótlási elven nyugvó juttatást, vizsgálata során irányadók azok az alkotmányossági szempontok, amelyeket az Alkotmánybíróság a kárpótlási törvényekkel kapcsolatban kifejtett.
Az Alkotmánybíróság 16/2001. (IV. 20.) AB határozata szerint "a pozitív diszkrimináció elvi határa: az egyenlő méltóságú személyként kezelés feltétlen betartása, illetve az Alkotmányban megfogalmazott alapjogok meg nem sértése". Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy "ha nem eleve jogosultak megkülönböztetéséről van szó, akkor csak az követelhető meg, hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz az ne minősüljön önkényesnek" (ABH 1991. 58, 62). Ebből következően sértheti az emberi méltósághoz való jogot, ha a megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, vagyis a szabályozás az érintettek különböző csoportjaira nincs azonos körültekintéssel és figyelemmel.
Véleményünk szerint az R. nem felel meg az Alkotmánybíróság által meghatározott követelményeknek, tehát a hátrányos megkülönböztetés megszüntetése érdekében módosításra szorul.
A jogszabály diszkriminatív volta az érintettek oldaláról is vizsgálatot érdemel. Köztudott, hogy a megszálló Vörös Hadsereg "intézkedései", különösen a lakosság deportálásával, internálásával és kényszermunkára hurcolásával kapcsolatos - hatóságinak jogi értelemben nem minősíthető - döntései fokozottan sújtották a németajkú településeken élőket, akikre kollektíven aligha alkalmazható a 3820/1945. ME rendeletben említett hitlerista (volksbundista, fasiszta, nyilas stb.) jelző.
A Magyarországi Németek Országos Önkormányzata által összegyűjtött és a kisebbségi jogok országgyűlési biztosához eljuttatott panaszbeadványok tanúbizonysága szerint az R. kárpótlási feltételeinek jelentős részben olyan német származású személyek nem felelnek meg, akiket a múltban - éppen német származásuk miatt - ért az átlagosnál is súlyosabb retorzió. Az R. jelenlegi formájában, illetve joghatásaiban tehát felveti a származás miatti (ismételt) megkülönböztetés gyanúját. Ez a "gyanakvás" csak jogszabály-módosítás útján oszlatható el.
Összefoglalva a kifejtetteket, az R. aggályos rendelkezései, illetőleg a feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok miatt, a kisebbségi jogok parlamenti biztosa jogalkotási javaslattal fordult a jogszabály-előkészítéséért és módosításáért felelős igazságügyminiszterhez, akitől kérte, hogy gondoskodjék a R. olyan értelmű módosításáról, amely megfelel az alábbi követelményeknek:
1. az R. személyi és tárgyi hatálya tegye nyilvánvalóvá és egyértelművé, hogy a kormány jogalkotási aktusa kárpótlási jogszabálynak minősül;
2. a kárpótlás feltételeinek - a szabadságelvonás időtartamának, helyének, a jogosultak körének - meghatározása feleljen meg az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdésében rögzített rendelkezésnek, különös tekintettel az Alkotmánybíróság e kérdésben kifejtett normatív iránymutatásának.
Az Obtv.-ben meghatározott határidő elteltével olyan válasz érkezett az Igazságügyi Minisztérium vezetőjétől, illetve a tárca politikai államtitkárától, hogy vizsgálat tárgyává teszik a jogalkotási javaslatban megfogalmazott kérés teljesítését. Az R. módosítása érdekében - a minisztérium tájékoztatása szerint - szakértők bevonásával vizsgálják azt, hogy indokolt és lehetséges-e a jogszabály módosítása.
Az utolsó, 2001 szeptemberében kapott tájékoztatás óta az Igazságügyi Minisztérium érdemi intézkedéseiről hivatalos tudomásunk nincs, viszont a Magyar Közlöny 2001. december 28.-ai számából arról értesültünk, hogy a 314/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet módosította az R. rendelkezéseit. A módosítás lényege, hogy a jogalkotó a juttatást lehetővé tette a szabadságelvonással járó büntetést elszenvedettek részére attól függetlenül, hogy fogvatartásukra hol került sor.
A jogalkotó tehát az R. egyik diszkriminatív rendelkezését módosította, de a többi - a fentiekben részletesen kifejtett - visszásság orvoslása nem történt meg. Jelenleg folyik az Alkotmánybíróság eljárása, amelytől az érintettek - a kárpótlásra (juttatásra) "potenciálisan jogosultak" - azt remélik, hogy a döntésre még életükben sor kerül.
2.2. Az ún. "nyelvtörvény" véleményezésével kapcsolatos feladatunk
Az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának 2001. október 10-ei ülésén önálló napirendi pontként szerepelt "a magyar nyelvnek a gazdasági reklámok és az üzletfeliratok, továbbá egyes közérdekű közlemények közzététele során való használatáról" szóló T/4899 számú törvényjavaslat. E napirendi pont tárgyalására az országgyűlési biztos formális meghívót - tehát az ülésre készített írásos anyagot - nem kapott, a bizottság elnökének szóbeli felkérésére mégis részt vett a bizottsági vitában.
A törvényjavaslat tárgyalása során kiderült, hogy a tervezetet az előterjesztő Igazságügyi Minisztérium nem egyeztette előzetesen a hazai kisebbségek országos önkormányzataival, illetőleg világossá vált az is, hogy a javaslat érinti a kisebbségek részére a Nektv-ben, illetőleg más törvényekben biztosított speciális nyelvhasználati jogokat.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa a bizottsági ülésen való ad hoc jellegű szereplése alkalmával az előterjesztés ismeretének hiányában nem vállalkozhatott arra, hogy a törvényjavaslatról átfogó kisebbségi jogi és alkotmányossági szempontú szakvéleményt adjon, azonban a bizottság egyhangú felkérésére kötelezettséget vállalt a normatervezet soron kívüli véleményezésére.
Az alábbiakban röviden felvázoljuk az Országgyűlés Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottság részére készített szakmai megállapításainkat, amelyek szempontrendszere és az ombudsman jogállásából fakadó "műfaji sajátosságai" talán kellően érzékeltetik azt, hogy a kisebbségi jogokat is érintő jogszabály-tervezetek előkészítése (véleményezése) során a kisebbségi jogok országgyűlési biztosának is lehetne érdemi szerepe.
A kisebbségi ombudsman rámutatott arra, hogy a Tervezet - önálló törvényként - "a magyar nyelv védelmét" tűzte ki célul, ezzel szemben a mindössze hat paragrafusból álló norma zömmel fogyasztóvédelmi szabályokat tartalmazott, azaz a kodifikátor "olyan területre tévedt", amely más jogszabályok szabályozási tárgykörébe tartozik.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 18.§ (3) bekezdése kimondja, hogy: "Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetve azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű."
A Jat. értelmében tehát a gazdasági reklámok és az üzletfeliratok magyar nyelven történő közzétételéről nem lett volna indokolt külön törvényt alkotni: a tervezet által elérni kívánt cél megoldható lett volna a fogyasztók védelméről és a gazdasági reklámokról szóló jogszabályok értelemszerű módosításával, illetőleg - az üzletfeliratokra vonatkozó - kiegészítésével.
A jogszabállyal szemben megfogalmazott másik kifogásunk a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alkotmányos jog érvényesülésével kapcsolatos.
A tervezet (illetőleg az azóta elfogadott jogszabály) 3.§-a a közterületen, a középületeken és a mindenki számára nyitva álló magánterületen, valamint közforgalmú közlekedési eszközökön elhelyezett közérdekű közlemények feliratairól szól.
Maga a "közérdekű közlemény" kifejezés egzakt jogszabályi definíció hiányában sem okozott volna problémát, viszont fogalomzavart és alkotmányossági aggályokat vetett fel, hogy az előterjesztő "a közérdekű közleményekkel" egy kategóriába helyezte a "közérdekű adatok" körét is. A jogszabály preambulumában kifejtettek szerint ugyanis a tervezet az Alkotmány 61.§-ában biztosított "információszabadság tényleges gyakorlásának" a feltételét akarja biztosítani azzal, hogy a közérdekű közlemények magyar nyelven jelenjenek meg.
Az Alkotmány 61.§-a értelmében azonban a Magyar Köztársaságban mindenkinek - tehát nemcsak a magyar nyelvet ismerőnek - joga van arra, hogy "a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze".
A közérdekű adatok megismeréséből a magyar nyelvet nem ismerő természetes személyek kirekesztése nem jelent mást, mint az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdésében rögzített általános diszkrimináció-tilalmi rendelkezés megszegését, illetőleg, mint az Alkotmány 68.§ (2) bekezdésében, illetőleg a Nektv.-ben foglalt speciális kisebbségi nyelvi jogok megsértését.
Az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdése szerint ugyanis a Magyar Köztársaság a területén tartózkodó minden személy számára biztosítja az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés nélkül. Az Avtv. 2.§ 3. pontja szerinti közérdekű adatot a 19.§ értelmében bárki számára hozzáférhetővé kell tenni, kivéve ha a megismerhetőségnek törvényben meghatározott és speciális eljárás körében megállapított oka, illetőleg akadálya van.
A Nektv. 53.§-a speciális szabályokat állapít meg azon települések esetében, ahol kisebbségi önkormányzat működik. Ezek lényege, hogy - a kisebbségi önkormányzat által kinyilvánított igény esetén - az önkormányzati rendeletek kihirdetése, a hirdetmények közzététele - a magyar mellett - a kisebbség anyanyelvén is történhet. Ezen kívül biztosítani lehet azt is, hogy a közigazgatási eljárás során használt nyomtatványok, a helység- és utcaneveket megjelölő, valamint a közhivatalok, közszolgáltatást végző szervek elnevezését feltüntető táblák feliratai vagy az ezek működésére vonatkozó közlemények - a magyar nyelvű szövegezés és írásmód mellett, azzal azonos tartalommal és formában - a kisebbség anyanyelvén is olvashatók legyenek.
Az országgyűlési biztos által véleményezett jogszabály-tervezet "fogyatékosságai" között kell megemlíteni, hogy az, a lakosság esetleges kisebbségi (nemzetiségi) összetételétől függetlenül, nyelvileg az ország valamennyi települését homogén egységnek tekinti, nem tesz különbséget például egy szórványban élő nemzeti kisebbség által lakott község és a főváros kerülete között sem.
A Strasbourgban, 1992. november 5-én létrehozott Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának kihirdetéséről szóló 1999. évi XL. törvény általában véve hangsúlyozza "a kulturális kölcsönhatás és a többnyelvűség értékét", ugyanakkor megvonja a nyelvi jogok érvényesülésének a határait is, amikor leszögezi, hogy "a regionális vagy kisebbségi nyelvek védelme és támogatása nem történhet a hivatalos nyelvek és azok megtanulása szükségességének a hátrányára".
Az 1999. évi XXXIV. törvénnyel kihirdetett "az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezménye" hasonló szabályt tartalmaz. A Keretegyezmény 10. Cikkének 2. pontja, valamint 11. Cikkének 2. pontja kimondja, hogy "A nemzeti kisebbséghez tartozó személyek által hagyományosan vagy jelentős számban lakott területeken, amennyiben azok a személyek úgy kívánják, vagy az ilyen kívánság megfelel a valóságos szükségnek, a Felek erőfeszítéseket tesznek arra, hogy biztosítsák - lehetőség szerint - e személyek és a közigazgatási hatóságok közötti kisebbségi nyelv használatát elősegítő feltételeket".
A Keretegyezmény leszögezi továbbá: "A Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy elismerik minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személy azon jogát, hogy saját kisebbségi nyelvén cégtáblákat, feliratokat és egyéb magántermészetű információkat tegyen közzé a nyilvánosság számára láthatóan".
A kodifikátor a Nektv.-vel való összhang megteremtése érdekében az alábbi - korántsem problémamentes - rendelkezést fogalmazta meg: "az e törvényben meghatározott követelmények nem érintik a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 42.§-ában meghatározott kisebbségi nyelven megjelenített gazdasági reklámokat és feliratokat azokon a településeken, ahol az érintett anyanyelvű kisebbségnek kisebbségi önkormányzata működik".
Alkotmányossági, illetve kisebbségi jogi szempontból ez a megoldás azért kifogásolható, mert a kisebbségi önkormányzat megszűnése esetén egy adott településen - ahol például kisebbségi szószóló látja el egy kisebbségi közösség képviseletét - már alkalmazni kell a "nyelvtörvény" - kisebbségbarátnak nem nevezhető - szabályait, ami azt is jelentheti, hogy a kisebbségi önkormányzat bármilyen okból történő megszűnése magával vonja az esetleg több évtizedes utcanévtáblák és egyéb közérdekűnek tekinthető feliratok magyar nyelvűre történő kicserélését.
Az ország különböző településein élő kisebbségi közösségek jogai az Alkotmányból, a Nektv.-ből és egyéb jogszabályokból ex lege következnek, mely jogok - ideértve természetesen az ún. "nyelvi jogokat" is - teljesen függetlenek attól, hogy egy adott kisebbség valamely településen rendelkezik-e helyi önkormányzattal vagy sem. A kodifikátor (és azóta a jogalkotó) viszont a joggyakorlás és a jogérvényesítés feltételéül szabta a kisebbségi önkormányzat létrehozását, illetve működését.
Álláspontunk szerint a törvény - figyelembe véve az Alkotmánybíróság joggyakorlatát - nem állná ki az "alkotmányosság próbáját": egy erre irányuló indítvány esetén az Alkotmánybíróság feltehetően megsemmisítené azt a rendelkezését, amely a kisebbségi közösségi jogok gyakorlása feltételéül a kisebbségi önkormányzat létrehozását, működését követeli meg.
2.3. Újabb jogi eszköz a foglalkoztatási diszkrimináció ellen
Az eddigi országgyűlési biztosi beszámolók mindegyikében javaslatokat fogalmaztunk meg a jogszabályi környezet módosítására a foglalkoztatási diszkrimináció elleni hatékonyabb fellépés érdekében. Munkánk eredményesnek értékelhető; javaslataink többsége kedvező fogadtatásra talált. Így például kezdeményezői voltunk a polgári perrendtartás módosításának, mely lehetővé tette, hogy a munkaviszony létesítésének jogellenes megtagadása esetén eljárhasson a munkaügyi bíróság, közreműködtünk a Munka Törvénykönyvében - a hazai jogunkban úttörő módon, elsőként kodifikált - "közvetett hátrányos megkülönböztetés" törvényi fogalmának kidolgozásában, és megvalósult az a javaslatunk is, mely a bizonyítási tehernek a munkaügyi ellenőrzés során való megfordítására vonatkozott. Ez utóbbi azt jelenti, hogy a munkabiztonsági és munkaügyi felügyelőknek a hátrányos megkülönböztetés betartásával összefüggésben folytatott ellenőrzései során a munkáltatóknak kell bizonyítaniuk, hogy eljárásuk nem volt diszkriminatív.
A múlt évben abban a két kérdésben is megoldás született, amelyekben korábban nem sikerült előrelépnünk. Ezek a diszkriminatív álláshirdetések szankcionálása, valamint a munkaügyi felügyelőség hatáskörének kiterjesztése.
A hátrányos megkülönböztetés legnyilvánvalóbb megjelenési formája, amikor a munkáltatók az álláshirdetésekben olyan feltételeket határoznak meg, amelyek a munka jellegével nem függnek össze, hanem arra irányulnak, hogy a munkavállalók egyes csoportjait elzárják a felvétel lehetőségétől. Példaként arra az esetre hivatkozhatunk, amikor az egyik hirdetőújságban "fehérbőrű kőművest" kerestek. Álláspontunk szerint a diszkriminatív hirdetésekkel szemben a jogrendszernek biztosítania kell a közigazgatási jogorvoslat igénybevételének a lehetőségét is. A jogi fellépést sürgető javaslatunkat azonban sem az Igazságügyi Minisztérium, sem a Belügyminisztérium nem támogatta.
A másik kezdeményezésünk a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény (Met.) módosítására vonatkozott. E törvény tárgyi hatályára figyelemmel a munkaügyi felügyelőségek úgy ítélték meg, hogy a már létrejött foglalkoztatási jogviszony a munkaügyi ellenőrzés lefolytatásának a feltétele, ezért a munkaviszony létesítésének diszkriminatív megtagadása miatti bejelentéseket nem vizsgálták ki. Álláspontunk szerint ez az eljárási gyakorlat az Alkotmányban is biztosított hátrányos megkülönböztetés tilalmának gyakorlati érvényesülését veszélyeztette. Normaszerűen megfogalmazott jogalkotási javaslatunkat a szociális és családügyi miniszter - a munkaügyi felügyelőségek "túlterheltségére" hivatkozva, tehát nem érdemi okokból - elutasította.
Az Országgyűlés Foglalkoztatási és Munkaügyi Bizottsága azonban 2001. május 2-i ülésén megvitatta a kisebbségi biztos beszámolóját. Komoly sikerként értékeljük, hogy e testület már egyhangúlag támogatta a munkaügyi felügyelőségek hatáskörének bővítésével, valamint a jogellenes hirdetések szankcionálásával kapcsolatos javaslatainkat. A múlt év őszén önálló bizottsági indítványként előterjesztették a Met. módosítását. A Országgyűlés - ellenszavazat és tartózkodás nélkül - elfogadta a 2001. évi CXIII. törvényt, mely a Met. hatályát kiterjesztette "a hátrányos megkülönböztetés tilalma megtartásának ellenőrzése szempontjából a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítését előkészítő munkáltatói eljárásra, különösen a pályáztatásra, kiválasztásra is".
Ez a törvénymódosítás orvosolta a jogi szabályozás általunk jelzett hiányosságait. A 2002. március 1-jén hatályba lépett rendelkezés lehetővé teszi, hogy a munkaügyi felügyelőségek eljárjanak a diszkriminatív álláshirdetések feladóival szemben, valamint fellépjenek azon munkáltatók intézkedése ellen, akik a munkaviszony létesítésekor hátrányosan különböztetik meg a munkavállalókat. A munkaügyi felügyelőségek elvileg hatékony szankciórendszerrel rendelkeznek, a jogsértő munkáltatót egymillió forintig - ismételt esetben hárommillió forintig - terjedő bírsággal sújthatják.
A munkavállalók számára ez azért kedvező, mert így a munkaügyi bíróság mellett újabb jogorvoslati fórum áll rendelkezésükre. Remélhetőleg azok, akik eddig idegenkedtek attól, hogy egy hosszadalmas, akár évekig is elhúzódó peres eljárásban részt vegyenek, élni fognak ezzel a jogi lehetőséggel, és bejelentést tesznek a munkaügyi felügyelőségeknek.
E kedvező jogszabályi változásnak azonban akkor lesz tényleges hatása, ha a munkaügyi felügyelőségek következetesen alkalmazzák a rendelkezésükre álló jogi eszközöket. A jogszabályi rendelkezések hatályosulásának megismerése érdekében ezért ebben az évben azt tervezzük, hogy az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség elnökével tartandó személyes találkozó keretében áttekintjük a munkaügyi ellenőrzések során követett eljárási gyakorlatot. A jogalkalmazói munka tapasztalatainak birtokában - feltehetően már a következő országgyűlési biztosi beszámoló keretei között - értékelni tudjuk, hogy e fontos, a foglalkoztatási diszkrimináció ellenében ható szabály beváltotta-e a hozzá fűzött reményeket.
3. A kisebbségi ombudsman és az antidiszkriminációs jogalkotás ügye
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának a 2000. évről szóló beszámolójában részletesen és hangsúlyosan esett szó az antdiszkriminációs jogalkotás szükségességéről, illetőleg egy ilyen munka lehetőségeiről. A kisebbségi ombudsman "aktivista" szerepvállalását bizonyítja, hogy az említett beszámoló mellékleteként közzétette "a rasszizmus és az idegengyűlölet elleni fellépésről" szóló törvény tervezetét, amelynek elkészítése során figyelembe vettük a nemzetközi kötelezettségvállalásunkból fakadó feladatokon kívül az egyes, követendő példaként is elismert - zömmel Európai Uniós - országok bevált gyakorlatát.
Kezdeményezésünk - bár nem talált fogadókészségre a magyar Országgyűlés részéről - a következő tényszerűen is igazolható alapvetésekből fakadt:
ˇ Magyarországon az Alkotmány és néhány más jogszabály hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezései ellenére létezik diszkrimináció, és ez a jelenség legalább részben, a jogi szabályozatlanság hiányára vezethető vissza.
ˇ A hátrányos megkülönböztetés fogalma korántsem egyértelmű és magától értetődő, és mivel a diszkrimináció tilalma úgy is felfogható, mint a hátrányos megkülönböztetéstől való mentességhez fűződő alkotmányos alapjog, a diszkrimináció tilalmáról az annak kiküszöbölését, orvoslását szólgáló garanciák megteremtéséről magas szintű jogszabálynak (törvénynek) kell rendelkeznie.
ˇ Egyes jogszabályok eleve diszkriminatívak, amely azért megengedhetetlen, mert ebben az esetben az állam, illetőleg a közhatalom más letéteményesei valósítanak meg polgáraikkal szemben hátrányos megkülönböztetést.
A rasszizmus és az idegengyűlölet elleni törvény tervezetét az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága megtárgyalta és elsöprő többséggel elfogadott határozatával állást foglalt egy ilyen tartalmú jogszabály szükségessége mellett. A parlamenti bizottság egyúttal a kormány "figyelmébe ajánlotta" a kisebbségi ombudsman törvénytervezetét, és kérte, hogy vegye fel jogalkotási programjába.
Részben kezdeményezésünknek, részben az Európai Unió 2000/43/EC Irányelvének tudható be, hogy az igazságügyi tárca vezetője még 2002 decemberében határozott arról, hogy a diszkrimináció jelenségének vizsgálatára - és a szabályozás szükségességének, irányának megállapítására - létrehozta az Antidiszkriminációs Tárcaközi Bizottságot (a továbbiakban: ATB).
Az igazságügyminiszter az ATB munkájában való részvételre felkérte a kisebbségi jogok országgyűlési biztosát, illetőleg annak munkatársát is.
Az ATB első ülését csak igen későn, 2001. március 29-én tartotta, és ez alkalommal azt a célt tűzte ki maga elé, hogy az egyes tárcák áttekintik a jogalkalmazói jogszabály-előkészítői kompetenciájukba tartozó ágazati joganyagot, megvizsgálják, hogy van-e diszkriminációt eredményező, illetőleg azt lehetővé tevő jogszabály és javaslatot tesznek a hátrányos megkülönböztetés kiküszöbölésére is.
A következő ülésre július 31-én került sor, ahol az egyes minisztériumok képviselői arról számoltak be, hogy nem találtak hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköző jogszabályt.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának munkatársa - a bizottság tagjaként - rész vett az említett két ülésen, majd az azt követően összehívott újabb két tanácskozáson is, tehát a bizottság munkájában való közreműködésünk teljesnek minősíthető.
Az ATB ülésein következetesen hangoztattuk, hogy a jogrendszer nem felel meg az Európai Uniós elvárásoknak, és - csekély kivételtől eltekintve - "nem váltja aprópénzre" az Alkotmány 70/A.§-ában rögzített általános diszkrimináció-tilalmi rendelkezést, más szóval hiányoznak az Alkotmány hatályosulását szolgáló, részletes végrehajtási (ágazati) jogszabályok.
Hivatalunk képviselője kifejtette az országgyűlési biztos álláspontját arra vonatkozóan, hogy egy átfogó antidiszkriminációs törvényben - helyesebb terminológiával élve: egy egyenlő bánásmódról szóló jogszabályban - meg kellene határozni az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés alapfogalmait, így különösen egzakt definícióban kellene meghatározni, hogy mit is jelent a közvetlen diszkriminációhoz képest az ún. indirekt vagy rejtett diszkrimináció, mit kell értenünk szegregáció alatt, és tisztázni kell a megengedett diszkrimináció - az esélyek kiegyenlítését szolgáló pozitív intézkedések - eseteit is.
Az ATB érdemi kérdésekben annak ellenére nem foglalt állást, hogy egyes nyilvánvaló jogsértésekkel szembesítettük a tárcák képviselőit. Az Oktatási Minisztérium képviselője ugyan elismerte, hogy létező jelenség az iskolai - elsősorban a roma származású fiatalokat sújtó - szegregáció, de nem tudott választ adni arra, hogy a tárca tudja-e, illetőleg tervezi-e kezelni a hátrányos megkülönböztetésnek e speciális esetét.
Másik, ugyancsak érzékletes példával a Honvédelmi Minisztérium képviselője szolgált: elmondta, hogy a tárca álláspontja szerint a katonai szolgálati viszonnyal összefüggésben semmiféle hátrányos megkülönböztetést nem tapasztaltak, sőt hozzátette, hogy ezt a meglévő jogszabályok egyenesen kizárják. Kérdésre válaszolva azonban elmondta, hogy homoszexuálisok valóban nem lehetnek hivatásos állományú katonák, azonban ezt "természetes, a speciális katonai függelmi viszonyokból következő ténynek" minősítette.
A valóság ezzel szemben az, hogy a 21/2000. (VIII. 23.) BM-IM-TNM együttes rendelet a fegyveres szervek hivatásos, közalkalmazotti és köztisztviselői állománya esetében teljes mértékig kizárja bármilyen - tehát nemcsak a hivatásos szolgálati, hanem a köztisztviselői, a közalkalmazotti stb. - alkalmazási jogviszony létesítését homoszexuális emberekkel.
A hivatkozott jogszabály érdekes "technikai megoldást" választott az Alkotmány 70/A.§-ának megkerülésére. A homoszexuálisokat az exhibicionalistákkal, pedofilokkal, a paranoiásokkal és a skizofrénokkal egy sorban pszichopatának minősítette, és így ők mint a "psychopathia" fogalma alá tartozó betegségben szenvedők nem dolgozhatnak fegyveres szervnél.
A kisebbségi jogok országgyűlési biztosának nem tiszte a kisebbségi (etnikai) diszkrimináción kívüli esetek vizsgálata, illetőleg a nyilvánvalóan jogsértő jogszabályok felülvizsgálatának kezdeményezése. Ez az eset azt mégis jól példázza, hogy maga a jogszabály is lehet diszkriminatív, különösen ha a speciális magyar megoldást összevetjük az Európai Unió tagállamainak gyakorlatával. (Az ATB ülésén lehetőségünk nyílt megismerni az osztrák és az ír - antidiszkriminációval hivatásszerűen foglalkozó - kollegák tapasztalatait, akik arról számoltak be, hogy országaikban a fegyveres szerveken belül diszkriminációnak minősül a szexuális orientáción alapuló bárminemű különbségtétel, ezért a homoszexuálisok a fegyveres szerveknél ugyanolyan jogokat élveznek, mint a nem homoszexuálisok, és az ottani "katonai életviszonyokkal" ez teljesen összeegyeztethető és működési zavarokat nem okozó gyakorlat.)
A közelmúltban némi meglepetéssel olvastuk az Igazságügyi Minisztérium közjogi helyettes államtitkára 2002. február hónapjában készített tájékoztatóját, amelyen az ATB munkájával kapcsolatban - egyebek mellett - az alábbi megállapításokat tette: "A bizottság tagjai igen alapos körültekintő, elemző munkát végeztek, összefoglaló jelentésükben megállapították, hogy nincs olyan jogszabály amely Alkotmányba ütközik, és olyan joghézaggal sem találkoztak, amely lehetőséget adna diszkriminációra. Felvetették viszont az egyes jogszabályok szankciórendszere felülvizsgálatának szükségességét, a jogalkalmazásbeli problémákat, a kikényszeríthetőség kérdését, a végrehajtás hiányosságait, a fórumrendszer kérdését, a hosszadalmas bírósági eljárást megelőző érdekegyeztetési, érdekérvényesítési lehetőség megfontolását, a civil társadalom mielőbbi rendszeres tudatformálását."
Az idézett - és nyilvánvalóan megelégedettséget tükröző - tárcaértékeléssel nem érthetünk egyet. Sajnálatos módon vannak ugyanis diszkriminációt lehetővé tévő, sőt direkt módon megvalósító jogszabályok. (A fentebb említett példán kívül a kisebbségi jogok országgyűlési biztosa diszkriminatívnak ítélte meg az e beszámoló keretei között bemutatott kárpótlási jogszabályt is.)
Azt, hogy mennyire nem a mi szubjektív értékelésünkből jutottunk arra a következtetésre, hogy reális igény és szükség van egy egységes, egyenlő bánásmód törvény megalkotására, az is jelzi, hogy 2001-ben az ATB egyik tagja - az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának elnöke, egy másik országgyűlési képviselővel együttesen - önálló törvényjavaslatot terjesztett az Országgyűlés elé.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának tehát - hasonlóan a korábbi években kialakított álláspontjához - változatlanul az a véleménye, hogy meg kell alkotni az Alkotmány 70/A.§-ában foglalt általános diszkrimináció-tilalmi rendelkezés gyakorlati megvalósulása érdekében egy olyan egyenlő bánásmódról szóló törvényt, amely - hasonlóan az Avtv.-hez - az Európai Unió iránymutatását is figyelembe véve, meghatározná, jogszabályban rögzítené az antidiszkriminációs jog kulcsfogalmait, és kijelölné az utat az ágazati jogalkotás számára.
A teljesség kedvéért még meg kell említenünk, hogy az ATB kevéssé intenzív működésének utolsó szakaszában felkért négy független szakértőt - köztük két volt alkotmánybírót - arra, hogy egymástól függetlenül készítsenek szakvéleményt egy egységes antidiszkriminációs törvény megalkotásának szükségességéről.
Sem az Igazságügyi Minisztérium, sem az ATB elnöke e beszámoló elkészültéig a szakvéleményeket nem bocsátotta rendelkezésünkre, informális csatornákon eljutott "híresztelések" alapján azonban tudni véljük, hogy a szakértői team tagjai alapvetően az általunk is képviselt érvek alapján szükségesnek, de legalábbis célszerűnek tartanák egy ilyen törvény megalkotását.
4. A 2001. évi antidiszkriminációs konferenciánk bemutatása
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 2001. december 6-án és 7-én az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia Elleni Bizottságának (ECRI) hozzájárulásával, valamint az Open Society Institute támogatásával nemzetközi konferenciát szervezett "Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának jogi szabályozása" címmel.
A konferencia elsődleges célja az volt, hogy - az Európai Unió, az Európa Tanács, valamint a környező országok kormányai, civil szervezetei képviselőinek közreműködésével - bemutassa a hazai jogalkotás és a közélet más résztvevői számára a létező európai normákat, valamint azt a gondolkodást is, amely az antidiszkriminációs jogszabályok megalkotása során az Európai Unió tagországait és a csatlakozni kívánó államokat jellemzi.
A pozitív nemzetközi példák ismertetése mellett a konferencia ugyancsak fontos célkitűzése volt a mindennapjainkat beárnyékoló diszkriminatív jelenségeknek, az ellenük való fellépés hiányos és erőtlen jogi eszközeinek tárgyilagos elemzése, és ezzel összefüggésben azoknak az erőfeszítéseknek a bemutatása, amelyeket a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa - más állami és társadalmi szervekkel együtt - a hátrányos megkülönböztetés jelenségének a megszüntetése érdekében tett.
Kezdeményezésünk úttörő jellegűnek minősíthető, hiszen Magyarországon először került sor egy, a diszkrimináció minden megnyilvánulási területét átfogó és elemző konferencia megrendezésére. Előadóink olyan neves, a hátrányos megkülönböztetés jelenségével hosszabb ideje foglalkozó nemzetközi hírű szaktekintélyek voltak, akik elméleti és gyakorlati felkészültségük alapján egyaránt hasznos segítséget tudtak nyújtani a diszkrimináció alapfogalmai kimunkálásához, illetve az annak megelőzésére és az általuk előidézett feszültségek feloldására alkalmas módszerek bevezetéséhez.
A szakértők saját kutatási vagy tevékenységi területük diszkriminációs szempontú elemzésén túl - felkérésünkre - hasznos észrevételeket tettek a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa által 2000 októberében készített, "A rasszizmus és az idegengyűlölet elleni fellépésről és az egyenlő bánásmód biztosításáról szóló" törvény tervezetéről is.
Az alábbiakban szeretnénk megismertetni az egyes előadók - a hazánk nemzetközi megítélése szempontjából is fontos, és az előttünk álló jogalkotási feladatok elvégzése során is hasznosítható - főbb gondolatait.
A konferencia első plenáris ülésén előadónk volt Adam Tyson, az Európai Bizottság Szociális és Foglalkoztatási Főigazgatóságának munkatársa, aki az Európai Tanács 2000/43/EK számú, antidiszkriminációs irányelvében foglalt feladatok gyakorlati megvalósításának aktuális kérdéseiről, nehézségeiről beszélt.
Adam Tyson az elvégzendő jogalkotási munkával kapcsolatban általánosságban mondta el: "A következő néhány évben, az irányelvek végrehajtása során a tagállamoknak számos kérdésre kell válaszolniuk. Mindegyik tagállamban szükség lesz a hatályos jogrendszer bizonyos módosítására, más tagállamokban teljesen új törvények megalkotására kell sort keríteni. Talán az első olyan kérdés, amelyre számos hatóságnak válaszolnia kell, hogyan hajtsák végre az irányelvek rendelkezéseit: egészítsék-e ki új rendelkezésekkel a meglevő jogszabályokat és jogáganként érvényesítsék az egyenlő bánásmód elvét, illetőleg az ágazati jogszabályokban biztosítsák a szükséges jogorvoslati lehetőségeket - vagy alkossanak teljesen új törvényt azokban az országokban, ahol az egyes jogszabályok a diszkriminációtól való mentességet nem biztosítják.
Ennek a kérdésnek a megválaszolása számos tényezőtől függ. Ilyen tényező többek között a meglevő jogi keretrendszer jellege, de léteznek különböző politikai tényezők is, például a kormányzat politikai törekvése és stratégiája: az egyenlőségről szóló új törvény megalkotása nagyobb közfigyelemre számíthat és azt a benyomást keltheti, mintha a kormány nagyobb mértékben lenne elkötelezett az egyenlőség elve mellett, ezzel szemben a meglevő törvények módosítása és kiegészítése esetén ilyen jellegű hatás nem várható, még akkor sem, ha a gyakorlatban ez utóbbi intézkedések jogkövetkezményei hasonlóak vagy akár teljesen azonosak az előbbiekével.
Miután az irányelvek csak a tagállamok számára kötelező minimális követelményeket fogalmazzák meg, a tagállamok szabadon dönthetnek úgy, hogy az európai normáknál magasabb szintű védelemben részesítik a diszkrimináció áldozatait. Számos olyan terület létezik, ahol az irányelvek rendelkezéseinek átültetéséhez országos jellegű szakmai konzultációkra és egyeztetésekre lehet szükség."
Az Európa Tanács szakértője, Alain Chabalais előadásában a diszkrimináció problematikáját a nemzeti kisebbségek védelméről szóló Keretegyezmény tükrében vizsgálta. A magyarországi helyzetet elemezve emlékeztetett arra, hogy: az Európa Tanács Tanácsadó Bizottsága 2000. szeptemberében tette közzé hazánkról készített állásfoglalását. E dokumentum a Magyar Köztársaság kormányának a megállapításokra tett észrevételeivel együtt hozzáférhető az Interneten - az Európa Tanács honlapján.
Alain Chabalais a konferencián röviden összefoglalta a Tanácsadó Bizottság Magyarországról szóló főbb megállapításait. E körben néhány kritikai észrevételt is idézett: "A törvény előtti egyenlőség és az egyenlő jogvédelem (diszkrimináció elleni védelem) elfogadott és hatályos jogi előírásai hiányosak. A társadalom életének számos területén például az oktatásban, az álláshirdetésekben és a lakásgazdálkodásban az állami hatóságok és a magántulajdonban levő jogi személyek által alkalmazott diszkrimináció elleni hatékony jogorvoslati lehetőségek megteremtése még várat magára. Ezen kívül a meglevő hatályos rendelkezések alkalmazása és érvényesítése az állami hatóságoknál is bizonyos gyakorlati nehézségekkel jár. Magyarországon a hazai intézmények, nevezetesen a Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Országgyűlési Biztosa, nemzetközi szinten a rasszizmus és intolerancia elleni Európai Bizottság (ECRI) felhívták a figyelmet ezekre a hiányosságokra."
Alain Chabalais figyelmeztetett arra, hogy a Tanácsadó Bizottság javaslatai konkrét feladatokat tartalmaznak hazánk számára, amikor kimondják: "A magyar hatóságok tekintsék át a teljes jogi helyzetet és a végrehajtási intézkedések hatékonyságát, majd ennek alapján alkossák meg a szükséges jogszabályokat, illetve vezessék be, erősítsék meg és/vagy vizsgálják felül a végrehajtási intézményeket és eljárásokat". Az előadó fontosnak tartotta kiemelni, hogy a Tanácsadó Bizottság által megfogalmazott javaslatok nem korlátozódnak a roma kisebbséget érő hátrányos megkülönböztetésre, azonban elsősorban ezt a népcsoportot érintő diszkriminációt tartották szem előtt.
Az Európa Tanács szakértője ezt követően röviden kitért a Tanácsadó Bizottság állásfoglalásával kapcsolatban kialakított hivatalos magyar álláspontra is. Így elmondta, hogy válaszában a magyar kormány tájékoztatta a Bizottságot arról, az Igazságügyi Minisztérium 2001 tavaszán felállította azt - az államigazgatás, az Országgyűlés és az Országgyűlési Biztos Hivatala képviselőiből álló - munkabizottságot, amelynek célja, hogy "megvizsgálja a magyar jogrendet és megállapítsa, milyen törvényhozási és egyéb intézkedésekre van szükség egy hatékony diszkriminációellenes politika megvalósításához".
Az előadó fontosnak tartotta felhívni a konferencia figyelmét arra is, hogy a Magyarországra vonatkozó, 2001 novemberében kelt határozatában a Miniszteri Bizottság, miután elismerte a hatóságok által a közelmúltban tett erőfeszítéseket a roma kisebbség helyzetének javítására, az alábbi megállapítást tette: "Továbbra is valós problémát jelentenek a társadalmi élet számos területén megnyilvánuló diszkrimináció, a hátrányos társadalmi megítélés, valamint a roma kisebbség és a többségi nemzet társadalmi helyzete, gazdasági és életkörülményei közötti jelentős különbségek".
A magyar kormány nem kérdőjelezte meg ezt a megállapítást, sőt nyíltan elismerte a diszkrimináció jelenlétét mint állandó problémát, és kifejezte készségét arra, hogy további erőfeszítéseket tesz ezen a területen. A Miniszterek Bizottságának azon határozata, hogy a magyar kormány - az állásfoglalásban megfogalmazott kérdésekben - folytassa a párbeszédet a Tanácsadó Bizottsággal, jelenleg is érvényben van, szögezte le Alain Chabalais.
Az Európa Tanács szakértője végezetül rámutatott arra, hogy: "Magyarország esetében a közeljövőben napirendre tűzhető kérdések egyike, milyen módon lehet megerősíteni a diszkrimináció ellen felhasználható meglevő jogi eszközöket és fokozni a végrehajtási eljárások hatékonyságát annak érdekében, hogy a gyakorlatban korlátozzák a diszkriminatívnak minősülő megnyilvánulásokat. Olyan események, mint ez a mai szeminárium, kiváló alkalmat kínálnak arra, hogy napirenden tartsunk olyan fontos kérdéseket, amilyen például a diszkrimináció, és nemcsak Magyarországon, hanem a Keretegyezmény hasonló problémákkal küzdő más Szerződő Feleinél is. A Keretegyezmény tulajdonképpen arról szól, hogy folyamatos párbeszéd legyen az összes érdekelt kormányzati és nem kormányzati szereplő között, amelynek célja a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek fokozott védelme. Ennek szellemében minden olyan esemény, amely lehetővé teszi a Tanácsadó Bizottság állásfoglalásaiban felvetett bizonyos problémák kezelését, illetve általában a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek ügyének előmozdítását, üdvözlendő és támogatásra érdemes."
Bob Purkiss, az Euroepan Monitoring Center on Racism and Xenophobia vezető testületének elnöke, valamint a szervezet londoni irodájának igazgatója előadásában külön kitért a kisebbségi biztos antidiszkriminációs törvénytervezetére. Véleményei, javaslatai az alábbiakban foglalhatók össze:
"Áttekintettem a faji megkülönböztetés elleni és az egyenlő elbánásról szóló törvényük tervezetét. Noha nem lenne helyénvaló, ha részletekbe menő észrevételeket tennék erről a tervezetről, szeretném csupán jelzésszerűen felhívni a figyelmet az ilyen törvények megalkotásának bizonyos különösen fontos elemeire. Mindenekelőtt rendkívül fontos, hogy legyen egy ehhez a konferenciához hasonló fórum a törvényjavaslatok áttekintéséhez és megvitatásához. Bízom abban, hogy Önök továbbra is lehetővé teszik különböző emberek számára ezeknek a javaslatoknak a megvitatását, hiszen rendkívül fontos, hogy nyilvános konzultáció előzze meg az új törvényi szabályozás elfogadását. A törvényt széles körben ismertté, rendelkezéseit világossá kell tenni, ellenkező esetben a törvényt egyszerűen nem fogják használni."
Bob Purkiss másodsorban az Európai Unió faji egyenlőségről szóló irányelvéről fejtette ki véleményét: "Meggyőződésem[…], [hogy] az irányelv erős jogszabály még akkor is, ha csak minimális jogi követelményeket fogalmaz meg. És ezt nem csak azért mondom, mert készítői bizonyos mértékben az Egyesült Királyságban hatályos törvényi szabályozást tekintették mintának. […] Arra szeretném ösztönözni az összes országot, hogy vegyék nagyon komolyan a direktívában megfogalmazott követelményeket és a lehető legszigorúbban hajtsák végre az abban foglalt feladatokat."
Bob Purkiss rámutatott, hogy az egyetlen pont, ahol az irányelv eltér a brit szabályozástól, a nemzetiségi alapon érvényesülő diszkrimináció említésének elmulasztása, ugyanakkor örömmel nyugtázta, hogy a kisebbségi biztos törvénytervezete - az Egyesült Királyságban hatályos törvényhez hasonlóan - tartalmazza a nemzetiségi diszkrimináció fogalmát.
Az előadó ezek után néhány olyan kérdésről tett említést, amelyekre a jogalkotónak egy antidiszkriminációs törvény elkészítésekor egzakt választ kell adnia. Ilyen kérdések például: "Hogyan látják a Magyarországon élő emberek magukat, mint Európa fejlődéséhez hozzájáruló nemzetet? Egy olyan nemzetként, amelynek bőrszíne fehér, amely közép-európai származású, egy bizonyos kultúrával és nyelvvel? Vagy olyan nemzetként, amely évszázadokon keresztül többféle nemzet keveredéséből jött létre és büszke sokszínű kulturális örökségére, többnemzetiségű múltjára és jelenére?"
Bob Purkiss az alábbi - magyar szempontból megfontolandó - gondolattal zárta előadását:
"Meggyőződésem, hogy a diszkrimináció elleni törvények eredményessége attól függ, melyik identitást választják a magyarok. Az EU tagállamok többsége ugyancsak küszködik saját egységes megfogalmazásával és látásával. Nagyon örülnék annak, ha egy tagjelölt ország élére állna egy ilyen szemlélet érvényesülését segítő törekvéseknek" - zárta gondolatait Bob Purkiss.
A hagyományos felfogás szerint az egyenlőség biztosításában az állam a passzív kívülálló szerepét tölti be. Az Európai Unió irányelvei, főként az úgynevezett közvetett diszkrimináció fogalmának megalkotása, alapjaiban ingatja meg az állam szerepéről és felelősségéről vallott eddigi nézeteinket. Ennek fényében az igazságszolgáltatás vagy alkotmánybíráskodás eddigi pozíciói a diszkriminációt illetően aligha tarthatók.
A konferencia - amelyet külföldi és hazai vendégeink többsége egyértelműen sikeresnek minősített - igazolta, hogy az antidiszkriminációs jogalkotásnak Európa-szerte van létjogosultsága. Bebizonyosodott az is, hogy hazánk mint az Európai Unió társult országa jelentős, ám nem megoldhatatlan feladatok előtt áll.
Az elhangzott előadások, melyek külön kötetben hozzáférhetők, magukért beszélnek.
5. Egyes társadalmi szervezetek véleménye a Btk. 269.§-ának módosításáról
Mint a fentiekben részletesen ismertettük, különböző módon és formában tettünk kísérletet a Btk. 269.§-ába ütköző közösség elleni izgatás bűntettének olyan értelmű módosítására, amely lehetővé tenné az e körbe tartozó cselekmények gyakorlati büntethetőségét.
Törekvéseink nem maradtak titokban: mind a kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, mind a hivatal munkatársai több rendezvényen, konferencián ismertették álláspontunkat, és törekvéseinkről a sajtó is számot adott.
Az írott és az elektronikus média híradásainak tudható be, hogy az elmúlt év második felében számos észrevétel, javaslat érkezett hozzánk mind magánszemélyek, mind különböző társadalmi szervezetek részéről.
E véleménynyilvánítások közös vonásaként azt lehet kiemelni, hogy a társadalom legkülönbözőbb csoportjaitól, tagjaitól érkezett jelzések alátámasztják, igazolják törekvéseink helyességét, és általában véve elmondható, hogy egyfajta egységfront alakult ki a gyűlöletbeszéd visszaszorítása érdekében.
Ezek közül a beadványok közül három társadalmi szervezet rokonszenv-megnyilvánulásait szeretnénk kiemelni már csak azért is, mert konkrét - olykor normaszerűen is megfogalmazott - javaslataikkal próbálták elősegíteni a kisebbségi jogok parlamenti biztosának jogalkotási törekvéseit.
5.1. A Raoul Wallenberg Egyesület álláspontja
Az egyik ilyen szervezet a Raoul Wallenberg Egyesület volt, mely szervezet tagjainak ezúton is szeretnénk köszönetünket kifejezni azért az erkölcsi támogatásért és figyelemért, amellyel a "gyűlöletbeszéd" jelenségének a visszaszorítását, büntetőjogi szankcionálását célzó erőfeszítéseinket kísérik.
Az egyesület speciális jogvédő feladatokat is ellát, és minden túlzás nélkül elmondható, hogy tagjai naprakész információkkal rendelkeznek a különböző kisebbségi csoportokat - de mindenekelőtt a zsidóságot - érő atrocitásokról, a sértésként és gyalázkodásként is felfogható cselekmények miatt. Szilárd meggyőződésünk, hogy ezek a gyakorlati tapasztalatok és az a szenzitív figyelem, amelylyel a társadalomban végbemenő negatív eseményeket kísérik, hasznos adalékul szolgálnak a büntető jogszabályok módosítását felvállaló kodifikátornak.
5.2. A MAZSIHISZ megkeresése
Alapvetően hasonló tartalmú megkereséssel fordult hozzánk a Magyarországi Zsidó Hitközségek, illetve a MAZSIHISZ Budapesti Szervezetének a vezetősége is. A hazai zsidóság legitim és autentikus képviselői nem hagytak kétséget afelől, hogy a gyűlöletbeszéd visszaszorítását - és ennek eszközeként a Bkt. 269.§-a szerinti bűncselekmény újrakodifikálását - szívügyüknek tekintik, hiszen a hazai cigányság mellett az ő soraikból kerülnek ki leggyakrabban e bűncselekmény sértettjei. A MAZSIHISZ álláspontja teljesen világos: nyugati példákkal is igazolhatóan egyáltalán nem tartják kizártnak, illetőleg lehetetlennek azt, hogy a közösségek méltóságát sértő, szélsőséges cselekményeket - akár a véleménynyilvánítás szabadsága alkotmányos jogának az arányos korlátozásával - az állam a büntetőjog eszközeivel is védhesse.
Érveik közül a legfigyelemreméltóbb - és mint tudjuk, két évvel ezelőtt az ország miniszterelnökénél konkrét kérést is megfogalmaztak ezzel kapcsolatban -, hogy egyes Európai Uniós országokban (Németországban, illetve Ausztriában) még a holokauszt tagadását is a büntető törvényekbe ütköztetik, amely tény valóban a szólásszabadság korlátozhatóságának az egyik legegyértelműbb bizonyítéka.
A MAZSIHISZ-szal való együttműködésünk alapvetően informális, hisz az országgyűlési biztos a hazai zsidóságot ért alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok ügyében általában nem járhat el, amely különösen igaz abban az esetben, ha a kifogás tárgyává tett esemény bűncselekmény gyanúját veti fel. A nyomozó hatóságok munkáját legfeljebb figyelemmel kísérhetjük, azonban semmiféleképpen nem vindikálhatjuk magunknak e szervek speciális hatáskörét. A MAZSIHISZ-szal folytatott információcserét azonban hasznosnak ítéljük, hiszen számtalan olyan gyakorlati tapasztalaton alapuló információ jut birtokunkba, amely hasznosítható a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépés során.
5.3. A Magyar Orvosi Kamara sajátos érdekei
Egy másik társadalmi szervezet - meglepő és a szervezet profiljából egyáltalán nem következő módon - a Magyar Orvosi Kamara (MOK) volt, pontosabban e szervezet képviseletében a MOK vezető jogásza kérte a Btk. 269.§-ának alkalmazhatóságával kapcsolatban elvi állásfoglalásunkat.
A közelmúlt történéseinek fényében talán nem mindenki emlékszik rá, hogy az egyik hazai író néhány évvel ezelőtt is meglehetős nagy vitát váltott ki az orvostársadalomról, illetőleg az orvosi műhibákról írott könyvével.
A MOK képviseletében eljáró jogász - foglalkozását tekintve egyéni ügyvéd - úgy ítélte meg, hogy az orvosi műhibákról szóló írás nem pusztán néhány megtörtént műhibás eset bemutatásáról szól, hanem annak - a szerző nyilvánvaló anyagi haszonszerzési szándékán túl - egy olyan célja is volt, hogy bizalmatlanságot, ellenségeskedést, gyűlöletet szítson vagy ilyen cselekményekre uszítson a hazai orvostársadalommal szemben.
Mint korábbi fejtegetésünkben már említettük, a Btk. 269.§-a meghatározza azt a sértetti kört, amellyel szemben ez a bűncselekmény megvalósítható.
Az ügyvéd úr elsődleges kérdése egészen konkrétan úgy szólt, hogy a "lakosság egyes csoportjai" törvényi kitételbe beleértendő-e az orvos társadalom vagy az orvosok egy csoportja. Figyelemmel arra, hogy részben önként vállalt, részben az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságától kapott felkérésünk alapján a szóban forgó törvényi tényállással viszonylag sokat és mélyrehatóan foglalkoztunk, eleget tettünk a beadványozó kérésének és az általa feltett kérdésekre vonatkozóan kifejtettük álláspontunkat.
A közösség elleni izgatás bűntettét a jogalkotó a közrend elleni bűncselekmények című fejezetben, ezen belül a köznyugalom elleni bűncselekmények körében szabályozza. Eszerint a bűncselekmény elsődleges jogi tárgya a köznyugalomhoz fűződő közérdek, a tényállás csak másodlagosan, mintegy hatásában védheti az egyes személyek illetve konkrét csoportok személyhez fűződő jogait, így emberi méltóságát is.
A közösség elleni izgatás passzív alanyai a magyar nemzet, valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport illetve a lakosság egyes csoportjai.
Az Alkotmánybíróság a következőképpen határozta meg "a lakosság egyéb csoportjait": "[...] az eltérő nézetrendszer (párttagok, egyesületek, mozgalmak stb. részvevői) vagy egyéb, tulajdonképpen bármely ismérv szerint elkülönülő személyek[…]".
Fontos kiemelni, hogy olyan - elsősorban önkéntes - csoportosulásokról van szó, amelyek megfelelnek az adott társadalom normáinak. Ezen értelmezésből kitűnően az orvosok meghatározott csoportjai is a passzív alanyok körébe tartozhatnak, amikor valamely cselekményük, nézetük miatt támadják őket, illetve ha meghatározott intézményben dolgozó orvosok ellen "uszít gyűlöletre" az elkövető. Több európai példa igazolja, hogy reális igény lehet orvosi csoportok büntetőjogi védelemben részesítésére, jellemzően az abortuszt vagy eutanáziát végző orvosi körök védelme merül fel az egyes esetekben.
A tényleges probléma - a jogvédelem érvényesülésének hiánya - nem az alanyi kör meghatározásában, hanem az elkövetési magatartás szűk értelmezésében keresendő.
Összefoglaló jelleggel tehát azt fejtettük ki, hogy ugyan nem látunk reális esélyt arra, hogy az "orvosok csoportjai" megfogalmazás bekerülhetne a Btk. 269.§ szövegébe, de - a jogalkotó, illetőleg a kodifikátor mérlegelésétől függően - azt sem tarthatjuk kizártnak, hogy a "foglakozási csoport" kitételt nevesítse a jogalkotó.
Budapest, 2002. március 29.
Dr. Kaltenbach Jenő
VI. fejezet
Az ombudsman és munkatársai programjainak bemutatása
|
Hónap, Nap |
Esemény |
|
Január |
|
|
17. |
Kaltenbach Jenő Ozorán részt vett a települést bemutató könyv megjelenése alkalmából tartott ünnepségen. |
|
Február |
|
|
2. |
A Széchenyi Szakkollégium hagyományos téli táborában a kisebbségi biztos előadást tartott aktuális kisebbségi kérdésekről és válaszolt a diákok kérdéseire. |
|
9. |
A kisebbségi ombudsman Starsbourgban az ECRI vezetőségének ülésén vett részt. |
|
14. |
A Magyarországi Németek Házában 6 éves ombudsmani tevékenységéről tartott előadást a kisebbségi biztos. |
|
16. |
A Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar Romológia Tanszéke konferenciát szervezett "Romológia a felsőoktatásban és a kutatásban" címmel, melyen részt vett Kaltenbach Jenő is. |
|
20. |
Kaltenbach Jenő előadást tartott a Stabilitási Paktum és a Nemzetközi Jogi Együttműködésért Német Alapítvány szervezésében Budapesten megrendezett "A közép-kelet-európai országok a modern európai alkotmányjogért" című nemzetközi konferencián. |
|
24. |
A rendezvény egyik fővédnökeként Kaltenbach Jenő részt vett a tiszafüredi Kossuth Lajos Gimnázium és Szakközépiskola alapításának 50. évfordulója alkalmából tartott ünnepségen. |
|
28. |
Az országos rendőr-főkapitányi értekezletre meghívást kaptak a kisebbségi ombudsman és munkatársai is. Az összejövetelen többek között megtárgyalták "Az emberi jogok és a kisebbségi jogok betartásának helyzete, valamint a cigány kisebbségi önkormányzatokkal való kapcsolattartás" című jelentést. |
|
Március |
|
|
6. |
A Bolgár Országos Önkormányzat meghívására a bolgár elektorok országos konferenciáján Kaltenbach Jenő mondott nyitóbeszédet. |
|
8-9. |
A kisebbségi ombudsman Bonnban a Kulturstiftung der Deutschen Vertriebenen, valamint a Studiengruppe für Politik und Völkerrecht felkérésére előadást tartott a kisebbségi önkormányzati rendszerről. |
|
10. |
A kisebbségi biztos részt vett a "Tények, adatok a cigányok háborús üldöztetésének (1939-1945) tanintézeti feldolgozásához" című kötet bemutatóján a Belvárosi Pedagógiai Szolgáltató Központban. |
|
12-16. |
Az ECRI plenáris ülése Strasbourgban. |
|
19. |
A Budapest XII. kerületi önkormányzat kisebbségi bizottságának felkérésére a kisebbségi ombudsman részt vett a bizottság ülésén, ahol aktuális kisebbségpolitikai kérdésekről volt szó |
|
21. |
A "Lungo Drom" Országos Cigány Érdekvédelmi és Polgári Szövetség tiszacsegei tagszervezete felkérésére a Hajdú-Bihar megyében működő cigány kisebbségi önkormányzatok képviselői, a közéletben szerepet vállaló cigány szervezetek részére szervezett szakmai napon a kisebbségi biztos hivatalának képviseletében Belánszki Gyula főosztályvezető előadást tartott a kisebbségeket érintő aktuális kérdésekről és a hivatal munkájáról. |
|
25. |
A Kölcsey Ferenc Protestáns Szakkollégium konferenciát szervezett a "Romák a XXI. század Magyarországán" címmel, melyen előadást tartott Kaltenbach Jenő is. |
|
26. |
A kisebbségi nyelv oktatásának szerepe a kultúra és hagyomány átörökítésében témakörében rendezett konferenciát a Veszprém Megyei Pedagógiai Intézet, melyen Kaltenbach Jenő előadást tartott. |
|
26. |
A Svéd Nagykövetség által szervezett gyermekjogi szemináriumon előadást tartott a kisebbségi ombudsman is. |
|
27. |
Az ELTE Alkotmányjogi Tanszékén a Tudományos Diák Kör felkérésére előadást tartott a kisebbségi biztos. |
|
Április |
|
|
2. |
Az Ombudsmanok 6 éves tevékenysége és a diszkrimináció elleni küzdelem volt a témája a Friedrich Ebert Alapítvány által rendezett vitafórumnak. |
|
3. |
A Nyílt Társadalom Intézet EU-csatlakozást Megfigyelő Programja a Diszkrimináció és kisebbségi jogok témakörben szakértői hozzászólásra kérte fel a kisebbségi ombudsmant a Közép-Európai Egyetemen rendezett megbeszélésen. |
|
4. |
A Hannah Arendt Egyesület nemzetközi Ifjúsági találkozót szervezett "Dialogue for the Future" címmel, melyen Kaltenbach Jenő az ombudsmani hivatal tevékenységéről és a kisebbségi jogvédelem lehetséges eszközeiről tartott előadást. |
|
4. |
"Diszkrimináció.hu" címmel meghirdetett programsorozat keretében az ELTE Tanári Klubjában a hallgatók részére tartott előadást a kisebbségi ombudsman, melyen ismertette az általunk kidolgozott anti-diszkriminációs törvénytervezetet. |
|
6. |
Kaltenbach Jenő előadást tartott az Európai Pszichológus Hallgatók XV. Konferenciáján "A cigányokkal szembeni diszkriminatív magatartásformák" címmel. |
|
9. |
Az ELTE Társadalom és Neveléspszichológiai Tanszékének nemzetközi kutatócsoportja egy, a migráció és migránsok problémáival kapcsolatos értekezletükre hívták meg a kisebbségi ombudsmant. |
|
19. |
A Fővárosi Közgyűlés megtárgyalta a kisebbségi ombudsmannak a Fővárosi Közgyűlés számára készített tájékoztatóját a kisebbségi jogok helyzetéről és az antidiszkriminációs jogalkotás szükségességéről. |
|
|
|
|
20. |
A "Roma fiatalok egzisztenciális segítése, szocializációja kényszertartózkodási közösségekben és állami intézményekben" címmel rendezett nemzetközi konferenciát a Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja, ahol Kaltenbach Jenő is előadást tartott a diszkriminációmentesség és az egzisztenciális biztonság jogszabályi szükségleteiről. |
|
25. |
A Roma kérdés volt a témája a Pécsi Tudományegyetemen rendezett diákfórumnak, amelynek egyik meghívott előadója a kisebbségi ombudsman volt. |
|
27. |
A Magyar Rádió Márványtermében "Nemzetiségek a média tükrében" címmel rendeztek vitafórumot, amelynek egyik vendége Kaltenbach Jenő volt. |
|
Május |
|
|
7. |
Rasim Ljajic jugoszláv kisebbségügyi miniszter hivatalos budapesti látogatásán megbeszéléseket folytatott a kisebbségi biztossal is. |
|
8. |
A Collegium Budapest, a Lundi Egyetem Raul Wallenberg Intézete, valamint az Emberi Jogi Infromációs és Dokumentációs Központ szervezésében nemzetközi konferenciát tartottak "A nemzeti és etnikai kisebbségek részvétele a közéletben" címmel, melyen Kaltenbach Jenő a magyarországi kisebbségek politikai részvételének nehézségeiről, az ombudsman szerepéről tartott előadást. |
|
9. |
A Külügyminisztérium felkérésére a kisebbségi ombudsman aktuális kisebbségpolitikai kérdésekről tartott előadást vezető diplomaták számára a margitszigeti Grand Hotelben. |
|
11. |
Budapest Főváros Önkormányzata konferenciát rendezett a foglalkoztatás területén megnyilvánuló, elsősorban az életkor szerinti diszkrimináció megelőzése érdekében, melyen Belánszki Gyula főosztályvezető ismertette a kisebbségi ombudsman irodájának álláspontját a témával kapcsolatban. |
|
11. |
A Stability Pact kisebbségi munkacsoportjának ülésén Strasbourgban vett részt Kaltenbach Jenő is. |
|
|
|
|
15. |
Az ENSZ Emberjogi Főbiztosa Kisebbségi munkacsoportjának ülésén Genfben Kaltenbach Jenő beszámolt ombudsmani tevékenységéről. A kisebbségi biztos intézményét, mint az Európában működő kisebbségi jogvédő intézmények egyik kiemelkedő példáját tartja számon az Egyesült Nemzetek Szervezete Emberjogi Főbiztosa. |
|
16. |
Kaltenbach Jenő Brüsszelben az Internationale Trade Union House szervezésében megtartott nemzetközi konferencián vett részt, amelynek az EU két diszkrimináció-ellenes direktívájának a tag- és csatlakozó országok joganyagára kifejtett hatása volt a témája. |
|
18. |
A Szegedi Magyar-Izraeli Baráti Társaság rendezte meg a Társaságok Országos Konferenciáját, melyen a kisebbségi biztos is részt vett. |
|
21. |
Christoph Zöpel német szövetségi külügyi államtitkár budapesti látogatása alkalmával megbeszéléseket folytatott Kaltenbach Jenő kisebbségi biztossal is. |
|
28-29. |
A közép-kelet-európai országok ombudsmanjainak éves találkozóján Varsóban a kisebbségi biztos előadást tartott "Cigány konfliktusok és integrációs esélyek az ombudsman szemszögéből" címmel. |
|
Június |
|
|
7. |
"Diszkrimináció a foglalkoztatásban" címmel az Országgyűlés Foglalkoztatási és Munkaügyi Bizottsága nyílt napot szervezett, melyen előadást tartott a kisebbségi ombudsman is. |
|
8. |
A bécsi Monitoring Center on Racism and Xenophobia vezető testületének ülése. |
|
18-22. |
Az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia elleni Bizottságának plenáris ülése Strasbourgban. |
|
19. |
A Magyar Köztársaság Országgyűlése Kaltenbach Jenőt a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosává újraválasztotta. |
|
27. |
A Monitoring Centre on Racism and Xenophobia Igazgatósági Tanácsának soron következő ülése Bécsben. |
|
|
|
|
28. |
A kisebbségi biztos a Kölni Egyetem Kelet-Európai Intézetének meghívására egyetemi rendezvényeken vett részt és előadást tartott kisebbségi kérdésekről. |
|
Július |
|
|
17. |
Prof. dr. Herta Däubler-Gmelin német igazságügyminiszter aszszonyt és delegációját hivatalában fogadta Kaltenbach Jenő, és megbeszéléseket folytattak többek között az EU 43/2000. számú antidiszkriminációs irányelvének a német, illetve magyar joganyagba történő beillesztéséről. |
|
30. |
A kisebbségi biztos találkozott a hivatalos látogatáson Magyarországon tartózkodó Német Szövetségi Belügyminisztérium Határon Túli Németek Hivatalának miniszteri biztosával, Klaus Pöhle úrral. |
|
Augusztus |
|
|
20. |
Heizerné Hegedűs Éva főosztályvezető magas szintű és lelkiismeretes munkájáért a Magyar Köztársaság Ezüst Érdemkereszt kitüntetésben részesült. |
|
20-22. |
Az ECRI antidiszkriminációs jogi szabályozással foglalkozó munkacsoportjának ülése Párizsban. |
|
27. |
Wilfried Gruber, a Német Szövetségi Köztársaság budapesti nagykövete Szombathelyen megbeszéléseket folytatott a német kisebbségi önkormányzat, valamint nemzetiségi oktatásban résztvevő intézmények képviselőivel. A találkozók egy részén jelen volt a kisebbségi biztos is. |
|
Szeptember |
|
|
6. |
A svéd parlament alkotmányügyi bizottságának delegációját Lenkovics Barnabás, Kaltenbach Jenő és Takács Albert fogadta az Országgyűlési Biztosok Hivatalában. Az eszmecserét mindkét fél rendkívül hasznosnak minősítette. |
|
12. |
Az Autonómia Alapítvány közép-kelet-európai országokból érkezett közéleti roma fiatalok számára szervezett tanulmányutat, melynek egyik programjaként szerepelt a kisebbségi ombudsman intézményének bemutatása. A delegációt fogadta Kaltenbach Jenő. |
|
|
|
|
15. |
A Magyar Katolikus Püspöki Kar Justitia et Pax Bizottsága és a Baranya Megyei Önkormányzat az MTA Pécsi Területi Bizottságával karöltve "A cigányság integrációja és az EU-csatlakozás" címmel Pécsett konferenciát rendezett, melyen előadást tartott Kaltenbach Jenő. |
|
18. |
A Szent László Akadémia közép-európai vendégprogramja keretében horvát, román és szerb újságírók és közéleti képviselők látogattak el hivatalunkba és ismerkedtek meg működésünkkel. A vendégeket Kaltenbach Jenő fogadta. |
|
24. |
A Századvég Politikai Főiskola 2001/02-es Tanévét Kaltenbach Jenő nyitotta meg. |
|
29. |
Budapest XVIII. Kerületének képviselő-testülete felkérte a kisebbségi biztost, hogy a kerület által immár hagyományosan megrendezendő Nemzetiségi Fesztivált nyissa meg. |
|
Október |
|
|
1-12. |
A londoni Public Administration International ez évben megrendezett "ombudsman training"-jén Regényi Eszter vett részt, a brit Know How Fund támogatásával. |
|
4. |
Etnikai kisebbségek, antidiszkriminációs politika Európában; Magyarország mint modell? címmel rendezett nemzetközi konferenciát a nagykanizsai Cigány Kisebbségi Önkormányzat, a Városi Önkormányzat, valamint az International Sonnenberg Assosiation magyarországi köre, amelyen előadást tartott a kisebbségi ombudsman. |
|
5. |
A Magyarországi Szlovákok Szövetsége éves tanácskozására Hronecbe meghívta a kisebbségi biztost is, aki előadásában ombudsmani tevékenységének 6 évét foglalta össze. |
|
6. |
Az eichstätti Katolikus Egyetem történelem és társadalom-tudomány szakos hallgatóinak egy csoportjával találkozott a kisebbségi biztos. |
|
8-10. |
Az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosa a Horvát Köztársaság kormányával karöltve nemzetközi konferenciát rendezett az "Emberi Jogok és a Demokratizálódás" címmel, amelyen Kaltenbach Jenő előadást tartott a nemzeti emberi jogi intézmények szerepéről a multikulturalizmus elfogadottságának elősegítésében. |
|
|
|
|
9. |
Az Országos Rendőr-főkapitányság Hivatala Erdőteleken tartotta a Rendőrség adatvédelmi felelőseinek továbbképzését, melyen Fórika László tartott előadást "A kisebbségi jogok védelme az adatvédelmi előírások tükrében" címmel. |
|
10. |
Az MTA Regionális Kutatások Központja által Zengővárkonyban szervezett Kisebbségi Szabadegyetemen előadást tartott a kisebbségi biztos is. |
|
12. |
A karinthiai székhelyű CIFEM Intézet meghívására Kaltenbach Jenő Villachban előadást tartott a magyarországi kisebbségpolitikáról. |
|
16-17. |
Az ECRI soron következő ülése Strasbourgban |
|
25. |
A Magyar Köztársaság Stuttgarti Főkonzulátusának meghívására és felkérésére a nemzeti ünnepünk alkalmából a konzulátuson adott fogadás ünnepi beszédét Kaltenbach Jenő tartotta. |
|
26. |
A Bundestag PDS frakciójának petíciós munkacsoportja, Heidemarie Lüth-nek, a peticiós bizottság elnökének vezetésével megbeszélést folytatott az Ombudsmani Hivatalban Kaltenbach Jenővel. |
|
November |
|
|
5-6. |
Kaltenbach Jenő a Külügyminisztérium és a brüsszeli Magyar Misszió szervezésében Brüsszelben találkozott Anna Diamantopoulou szociális és foglalkoztatási ügyekért felelős főbiztossal, valamint a csatlakozási tárgyalásokat vezető Pierre Mirel-lel, az EU Bővítési Főigazgatóságának igazgatójával. |
|
11. |
Az Európai Kezdeményezés a Demokráciáért és Emberi Jogokért Program keretében, a holland Önkormányzatok Szövetsége szervezésében egy 40 fős, cseh polgármesterekből, jegyzőkből, zömében roma problematikákkal foglalkozó tisztségviselőkből álló delegációt fogadott a kisebbségi ombudsman. |
|
13. |
Barcs Város Önkormányzata, valamint Barcs Horvát Kisebbségi Önkormányzata meghívására Magicz András és Vuk Katalin előadást tartottak a Magyarországon élő kisebbségek alkotmányos jogairól, valamint a kisebbségi törvény módosításának aktuális kérdéseiről. |
|
|
|
|
17. |
A Német Kisebbségi Önkormányzatok Vas-Zala megyei Társulása Szombathelyen tudományos konferenciát rendezett "A magyarországi - Vas megyei - németség XX. századi kálváriája" címmel, ahol Kaltenbach Jenő a magyarországi németek elűzetésének jogi hátteréről tartott előadást. |
|
22. |
A Magyar Köztársaság Berlini Nagykövetsége, valamint a Friedrich Ebert Alapítvány felkérésére Kaltenbach Jenő előadást tartott és vitaesten válaszolt az érdeklők kérdéseire a nagykövetségen megtartott "Roma Szimpózium"-on. |
|
26. |
Az Európa Parlament Kulturális, Ifjúsági, Oktatási, Média és Sport Bizottsága nyilvános meghallgatást tartott "Kultúra a csatlakozni kívánó országokban" címmel, melyen magyar részről a kisebbségi biztos vett részt és tartott előadást a szervezők által megadott témában: A kulturális és nyelvi sokszínűség tisztelete - milyen jogok illetik meg a kisebbségeket? |
|
28. |
A Külügyminisztérium Emberi és Kisebbségi Jogi Főosztálya szervezésében került sor a kínai-magyar emberi jogi párbeszéd újabb találkozójára, melyen a kisebbségi ombudsman hivatalát Heizerné Hegedűs Éva mutatta be. |
|
29. |
A kisebbségi önkormányzatok közoktatási együttdöntési jogairól Regényi Eszter előadást tartott Budapesten a Magyarországi Németek Országos Önkormányzata felkérésére. |
|
December |
|
|
1. |
A kisebbségi törvény módosításának időszerű kérdéseiről Varjú Gabriella tartott előadást Komlón. |
|
3. |
Az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia elleni Bizottságának (ECRI) támogatásával Londonban kerekasztal-megbeszélést rendeztek az 34/2000 EU Irányelv és az európai antidiszkriminációs jogszabályalkotás témájában, melyen az ECRI-t Kaltenbach Jenő képviselte. |
|
4. |
A kisebbségi önkormányzatok közoktatási együttdöntési jogairól Regényi Eszter előadást tartott Pécsett a Magyarországi Németek Országos Önkormányzata felkérésére. |
|
|
|
|
6-7. |
A kisebbségi biztos nemzetközi konferenciát szervezett "Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának jogi szabályozása" címmel. A Hivatal részéről Kaltenbach Jenő nyitóelőadása után Belánszki Gyula és Magicz András tartott előadást. |
|
10-14. |
Az ECRI soron következő ülése Strasbourgban. |
|
11. |
A kisebbségi önkormányzatok közoktatási együttdöntési jogairól Puskás H. Dóra előadást tartott Győrben a Magyarországi Németek Országos Önkormányzata felkérésére. |
|
13. |
A kisebbségpolitikai rendszerváltozás Magyarországon címmel rendezett konferenciát a XX. és XXI Század Intézet, melyen elhangzott Kaltenbach Jenő előadása is. |
VII.
Függelék
1. melléklet Az adatvédelmi biztossal közösen kialakított állásfoglalásunkat tartalmazó tájékoztató
Ügyszám: 1356/2002.
Ügyszám: 58/K/2002.
TÁJÉKOZTATÓ a települési és a kisebbségi önkormányzatok együttműködésének adatvédelmi kérdéseiről
Mind az adatvédelmi biztos, mind a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának gyakorlatában előfordul, hogy egy-egy beadvány vagy panasz egyaránt érinti az Alkotmányban biztosított információs jogok, valamint az ugyancsak az Alkotmányban rögzített nemzeti és etnikai kisebbségi jogok érvényesülését.
Különösen ez a helyzet a helyi (települési), illetőleg a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai közötti együttműködés területén, amely szélsőséges esetben azt is eredményezheti, hogy az említett alkotmányos jogok látszólag vagy akár ténylegesen is összeütközésbe kerülnek.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában előfordult már olyan eset, hogy a kisebbségi jogok érvényesülését az adatvédelmi biztos állásfoglalására hivatkozással akadályozták meg, azaz a személyes adatok védelméhez fűződő jogok megsértésének veszélye miatt tagadtak meg kisebbségi önkormányzatoktól olyan információkat, amelyek ismerete hiányában e testület nem tehetett eleget törvényben előírt kötelezettségének.
E tájékoztató célja a települési és a kisebbségi önkormányzatok helyes joggyakorlatának a kialakítása, illetőleg az, hogy a két szakombudsman együttes állásfoglalásban útmutatást nyújtson az egyes jogesetek, konfliktusok megoldásához.
I. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás nyilvántartásának általános szabályai
A nemzeti és etnikai kisebbséghez való tartozás ténye, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) 2.§ 2. pontjában foglalt fogalom-meghatározás alapján ún. "különleges személyes adatnak" minősül, amelynek kezelésére az alábbiakban felsorolt feltételek valamelyikének a megléte esetén van csak törvényes lehetőség. Ezek a feltételek a következők:
ˇ az adatkezeléshez az érintett (az adatalany) írásban - az adatkezelés céljának időtartamának és következményeinek ismeretében - kifejezett hozzájárulását adta;
ˇ az adatkezelés nemzetközi egyezményen alapul vagy az adatkezelést az Alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében - vagy egyéb esetekben - törvény elrendelte.
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) 7.§ (1) bekezdése - az egyéni kisebbségi jogok körében - leszögezi, hogy "valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez (a továbbiakban együtt: kisebbséghez) való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhető".
A Nektv. tehát a kisebbségi identitás kinyilvánítását abszolút jogként fogalmazza meg, azonban több jogszabályi rendelkezés a kisebbséghez való tartozásról szóló nyilatkozatot a joggyakorlás, illetőleg jogérvényesítés feltételéül szabta.
Így például a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 50/A.§ (2) bekezdése értelmében helyi kisebbségi önkormányzati választást csak akkor lehet, illetve kell kitűzni, ha azt legalább öt fő, magát azonos kisebbséghez tartozónak valló és a településen állandó lakóhellyel rendelkező választópolgár kéri.
A Nektv. 43.§ (4) bekezdése hasonló rendelkezést tartalmaz amikor "egyazon kisebbséghez tartozó nyolc tanuló szülőjének vagy törvényes képviselőjének" kérésétől teszi függővé kisebbségi osztály vagy tanulócsoport kötelező jelleggel történő beindítását.
A példaként említett esetekben tehát a választások lebonyolításában közreműködő szervek és a kisebbségi oktatási-nevelési feladatot ellátó közoktatási intézmények egyaránt a különleges személyes adatok kezelésére feljogosított adatkezelőknek minősülnek, azonban mind a kisebbségi önkormányzati választások kitűzését kezdeményező választópolgárok, mind a kisebbségi oktatás bevezetését kezdeményező szülők (törvényes képviselők) írásbeli jognyilatkozata alapján vélelmezni kell azt is, hogy az Avtv. 3.§ (2) bekezdése értelmében hozzájárulásukat adták a saját, illetve gyermekeik személyes adatainak kezeléséhez is.
A közoktatási intézményekben (iskolákban, óvodákban) a nyolc vagy több szülő kérésére megszervezett kisebbségi osztályba vagy tanulócsoportba - a szülők döntésétől függően - természetesen nyolcnál több gyermek is felvehető. A már kisebbségi oktatási program szerint működő osztályba, tanulócsoportba történő jelentkezés során nem szükséges a kisebbségi identitás kifejezett kinyilvánítása, azonban a szülőtől (gondviselőtől) elvárható, hogy a gyermek oktatására (nevelésére) vonatkozó igényt írásban jelezze, illetőleg írásban járuljon hozzá a gyermek kisebbségi oktatásával kapcsolatos személyes adatok kezeléséhez.
A kisebbségi oktatásban való részvételnek ugyanis anyagi és jogi következményei egyaránt lehetnek. Anyagi következményként azt kell kiemelnünk, hogy a Nektv. 44.§-a értelmében a kisebbségi anyanyelvi vagy anyanyelvű oktatásban, illetőleg általában a kisebbségi oktatásban résztvevő tanulók után az Országgyűlés a költségvetési törvényekben ún. kiegészítő állami normatíva folyósítását állapítja meg, míg a jogi konzekvenciák közül a Nektv. 48.§-ában foglalt szabályt említhetjük meg, amely szerint kisebbségi oktatási intézményt nem kisebbséghez tartozók csak abban az esetben vehetnek igénybe, "ha az intézmény betöltetlen férőhellyel, az adott kisebbség kielégítése után is rendelkezik". Hasonló preferenciákat fogalmaz meg a Nektv. más vonatkozásban is. Az 54.§ értelmében például azon a településen, ahol kisebbséghez tartozó lakosság (is) él, a helyi köztisztviselői és közalkalmazotti állások betöltése során - az általános szakmai követelmények megtartása mellett - biztosítani kell az adott kisebbség anyanyelvét is ismerő személy alkalmazását.
Még nyilvánvalóbb, és az ún. pozitív diszkrimináció - vagy más kifejezéssel élve az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését szolgáló kedvezmény - gyakorlati alkalmazása figyelhető meg a hazai nemzeti és etnikai kisebbségek támogatására létrehozott közalapítványok esetében. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítványhoz benyújtandó pályázat elfogadásának feltétele a kisebbséghez tartozás konkrét kinyilvánítása, amely lényegében nem jelent mást, mint az identitás kérdésében való írásbeli nyilatkozat megtételét.
A kisebbséghez való tartozás nyilvántartásának (regisztrációjának) tehát a különböző jogszabályok végrehajtása szempontjából is lehet, illetőleg van létjogosultsága, amelyből viszont az következik, hogy alkalmazni kell az Avtv. szigorúbb - a különleges személyes adatok kezelésére vonatkozó - szabályait.
A teljesség kedvéért meg kell említenünk az Európa Tanács 1999. évi XXXIV. Törvénnyel kihirdetett, Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezménynek 3. Cikkében foglalt rendelkezését is. A nemzetközi egyezmény ugyanis kimondja, hogy "minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem". Természetesen az egyént a választása vagy a választásával összefüggő joggyakorlása miatt hátrány nem érheti.
A nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettség teljesítésének magától értetődő feltétele az, hogy az adatalany az Alkotmány 59.§-ából levezethető információs önrendelkezési jogával élve maga dönthessen arról, hogy kisebbségi identitását milyen célból óhajtja kinyilvánítani, illetve teljes körű döntési autonómiával bír a kisebbséghez tartozás vállalásának elutasítását (nem egy esetben eltitkolását) illetően is.
Az állam és az önkormányzatok alapvető kötelezettsége tehát, hogy igazolni - szükség esetén bizonyítani - tudják azt, hogy a nemzeti és etnikai hovatartozással kapcsolatos adatkezelésük megfelel a törvényi előírásoknak, illetőleg nem az érintettek akarata ellenére történik.
II. A települési és a kisebbségi önkormányzatok működése során keletkezett közérdekű adatok kezelésére vonatkozó szabályok
Az Avtv. 2.§ 3. pontja szerint közérdekű adat: "az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adat".
Mind a települési, mind a kisebbségi önkormányzat olyan speciális közjogi jogalany, amely törvényben meghatározott módon önállóan, illetőleg együttesen közfeladatot lát el, tehát mindkét szervre vonatkoznak az alábbi általános szabályok:
ˇ a működésük során keletkezett közérdekű adatokat rendszeresen közzé kell tenniük, illetőleg más módon biztosítaniuk azt, hogy az egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek azokhoz hozzáférhessenek;
ˇ a települési és a kisebbségi önkormányzatok tevékenységével kapcsolatos legfontosabb - különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, a birtokukban lévő adatfajtákra, és a működésükről szóló jogszabályokra vonatkozó - adatokat bárki számára hozzáférhetővé kell tenniük;
ˇ mindkét önkormányzat költségvetése nyilvános, és helyi jogszabályban - az önkormányzat költségvetési rendeletében - egységes szerkezetbe foglalt módon ki kell hirdetni. A gazdálkodásokkal kapcsolatos egyéb ügyekre vonatkozó információk főszabályként ugyancsak közérdekű adatoknak minősülnek (kivételt jelenthetnek ez alól az általános szabály alól az egyes, üzleti titoknak minősülő adatok).
III. A települési és a kisebbségi önkormányzatok együttműködésének adatvédelmi kérdései
Az adatkezelés fogalmát az Avtv. 2.§ 4. pontjában foglalt értelmező rendelkezés határozza meg. A törvényi definíció szerint adatkezelésnek minősül "az alkalmazott eljárástól függetlenül a személyes adatok gyűjtése, felvétele és tárolása, feldolgozása, hasznosítása (ideértve a továbbítást és a nyilvánosságra hozatalt) és törlése. Adatkezelésnek számít az adatok megváltoztatása és további felhasználásuk megakadályozása is".
Ugyancsak az Avtv. értelmező rendelkezései határozzák meg az "adattovábbítás" fogalmát, amely nem jelent mást, mint azt, hogy "az adatot meghatározott harmadik személy számára hozzáférhetővé teszik". Az adattovábbítás tehát az adatkezelésnek mint folyamatnak egy speciális eleme, amelyből következően az adattovábbításra is érvényesülnie az adatkezelésre vonatkozó törvényi szabályoknak.
Személyes adatot továbbítani - tehát harmadik személy (jogi személy vagy jogi személynek nem minősülő szervezet) részére kiszolgáltatni - csak az adatkezelés céljának alárendelten, indokolt esetben és csak a cél eléréséhez szükséges mértékben szabad.
Az adatalany beleegyezésén alapuló adatkezelés esetén az adatkezeléshez való hozzájárulásnak ki kell terjednie az adat továbbítására is, azaz, az érintettnek jogában áll tudni, hogy személyes adatait kinek és milyen célra szolgáltatják ki. Az általános szabály szerint az adatalanynak jogában áll a róla gyűjtött adatokat megismerni, azok helyesbítését kérni, sőt az információs önrendelkezési jog alapján lehetősége van személyes adatai kezelését - a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve - megtiltani. A beleegyezésen alapuló adatkezelés esetén az adatalany hozzájárulását vissza is vonhatja, módosíthatja és kérheti a róla gyűjtött személyes adatok törlését.
Az adatkezeléshez történő hozzájárulásnak tehát főszabályként ki kell terjednie az adattovábbítás kérdésére is, azaz nyilatkozata megtételekor az adatalanyt tájékoztatni kell arról, hogy személyes adatait milyen célból, konkrétan milyen szervnek (mely "harmadik személynek") adják át. Kétség esetén azt kell vélelmezni, hogy az adatkezelési hozzájárulás hiányzik.
Más a helyzet azonban akkor, ha az adatkezelést - és annak céljához mérten az adattovábbítást - törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály írja elő. Ezekben az esetekben az egyéni információs önrendelkezési jog a jogszabály előírása folytán korlátozottan érvényesül: az adatgyűjtéshez és az adattovábbításhoz nem kell az érintett személy hozzájárulása, azonban őt - törvény eltérő rendelkezése hiányában - az Avtv. 6.§ (2) bekezdésében foglalt általános szabály szerint tájékoztatni kell személyes adatainak kezeléséről; az adatalany jogosult a róla felvett adatok megismerésére és szükség esetén kérheti azok helyesbítését is.
A települési önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok együttműködése speciális adatkezelési problémákat vet fel, amelyek megoldásához az Avtv.-n kívül a Nektv., illetőleg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) rendelkezései nyújtanak segítséget.
A Nektv. a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatait, illetve ilyenek hiányában az ún. kisebbségi szószólót jogosítják fel az általuk képviselt helyi kisebbségi közösség érdekeinek a képviseletére.
A Nektv. 26.§-a értelmében például "[…] a helyi kisebbségi önkormányzat a kisebbség helyzetét érintő bármely kérdésben megkereséssel fordulhat a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási szerv vezetőjéhez, amelyben:
a) tájékoztatást kérhet;
b) javaslatot tehet;
c) intézkedést kezdeményezhet;
d) kifogással élhet az intézmények működésével kapcsolatos, a kisebbség jogait sértő gyakorlat, egyedi döntés ellen, kezdeményezheti a döntés megváltoztatását, visszavonását".
A Nektv. 27.§-a pedig kimondja, hogy "a helyi kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében - a települési önkormányzat rendeletében foglalt keretek között -határozza meg:
a) […] a települési önkormányzat vagyonán belül részére elkülönített vagyon használatát,
b) költségvetését, zárszámadását, a települési önkormányzat által rendelkezésére bocsátott források felhasználását[…]"
A 27.§ (5) bekezdése további jogot biztosít a kisebbségi közösségek képviseletére létrehozott testületeknek, amikor kimondja, hogy "ha a helyi kisebbségi önkormányzat jogainak gyakorlásához a települési önkormányzat döntése szükséges, a helyi kisebbségi önkormányzat erre irányuló kezdeményezését a képviselő-testület köteles a következő ülésén napirendre tűzni[…]"
A kisebbségi önkormányzatok részére biztosított "legerősebb" jogosítványt a Nektv. 29.§-a biztosítja.
A törvény szerint "a helyi közoktatás, a helyi média, a helyi hagyományápolás és kultúra, valamint a kollektív nyelvhasználat kérdéskörében a kisebbségi lakosságot e minőségében érintő települési önkormányzati rendeletet a képviselő-testület csak az e lakosságot képviselő helyi kisebbségi önkormányzat egyetértésével alkothatja meg".
A Nektv. kimondja továbbá, hogy "a kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezéséhez, illetőleg a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges. Helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének véleménye szükséges".
Az Ötv. a települési önkormányzatok alapfeladataként határozza meg - egyebek mellett - a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről történő gondoskodást, amelynek érdekében lehetővé teszi azt is, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete bizonyos hatásköreit a kisebbségi önkormányzat testületére ruházza át.
Az Ötv. értelmében a helyi kisebbségi közösséget a kisebbségi önkormányzat elnöke, önkormányzat hiányában pedig a szószóló képviselheti a települési önkormányzat testületi ülésein, még akkor is, ha a képviselő-testület zárt ülést tart.
Az ismertetett jogszabályok alapján tehát megállapítható, hogy a kisebbségi önkormányzatok a helyi önkormányzatok döntéshozatali munkájában jogosultak és kötelesek tevékeny részt vállalni, amelynek keretében egyetértési vagy véleményezési joguk gyakorlásával érdemben vehetnek részt a helyi közügyek intézésében.
A kifejtettekből viszont az következik, hogy a kisebbségi önkormányzatok képviselőit ugyanolyan "döntési helyzetbe" kell hozni, ugyanolyan információkkal kell ellátni, mint a települési önkormányzatok tagjait.
Az ún. "együttdöntési" hatáskör gyakorlása a leginkább azon intézmények esetében figyelhető meg, amelyeknek fenntartója a települési önkormányzat, de amelyek kifejezetten kisebbségi feladatokat is ellátnak. A kisebbségi intézmények közül a közoktatási intézmények azok, amelyekre nézve a települési önkormányzat csak a kisebbségi önkormányzat egyetértésével, illetőleg véleményének kikérését követően hozhatja meg döntését.
A Nektv. megalkotásával a jogalkotó elsődleges célja a hazai nemzetiségeket érintő asszimilációs folyamatok fékezése, megállítása volt. E cél elérését szolgálják a kisebbségi önkormányzatok is, amelyek ugyan a közjog speciális alanyainak tekinthetők, de elsődleges feladatuk a kisebbségek közösségeit megillető kulturális (nyelvi, oktatási stb.) autonómia biztosítása, tartalommal való kitöltése.
A közoktatás ügye valamennyi nemzetiségi közösség szempontjából kulcsfontosságú kérdés: az óvodában, iskolában dől el ugyanis az, hogy az onnan kikerülő gyermekek milyen mértékben képesek megőrizni nemzetiségi hagyományaikat, értékeiket, s mindenekelőtt anyanyelvüket.
A közoktatás - és ezen belül a nemzetiségi oktatói-nevelői munka - színvonalával, és az e tevékenység végzése érdekében rendelkezésre álló személyi és tárgyi feltételekkel kapcsolatos önkormányzati döntések meghozatalára éppen ezért csak a kisebbségi önkormányzat egyetértésével kerülhet sor, és természetesen a döntésekért vállalt felelősség is közös.
Egy kisebbségi önkormányzat azonban csak úgy vehet részt a döntéshozatalban és vállalhat felelősséget a kisebbségi oktatás ügyéért, ha rendelkezésére állnak mindazok az információk és adatok, amelyek a megalapozott állásfoglalás kialakításához szükségesek.
Mind a közoktatási, mind az egyéb kisebbségi jellegű intézmények esetében kulcsfontosságú kérdés az intézményvezető személyének a kiválasztása.
A Nektv . 29.§ (1) és (2) bekezdése egzakt módon leszögezi, hogy "a helyi közoktatás[…], a helyi hagyományápolás és kultúra[…] kérdéskörében a kisebbségi lakosságot e minőségében érintő települési önkormányzati rendeletet a képviselő-testület csak az e lakosságot képviselő helyi kisebbségi önkormányzat egyetértésével alkothatja meg. A kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezéséhez, illetőleg a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez, az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges".
A személyügyi döntések meghozatalához - a dolog természetéből fakadóan - személyes adatoknak minősülő információkra van szükség, amely kisebbségi intézmények esetében ún. különleges személyes adatok kezelését is jelentheti.
A települési, illetőleg a kisebbségi önkormányzatok költségvetésének elfogadása - mivel az szükségképpen tartalmazza a kisebbségi intézmények fenntartására és ezen belül a kisebbségi oktatásra, kultúrára stb. fordítható eszközöket is - a kisebbségek képzésére kiterjedő önkormányzati döntésnek minősül.
A kisebbségi intézmények esetében az intézményfenntartót megillető ellenőrzési jogot a két önkormányzatnak ugyancsak együttesen kell gyakorolnia.
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kotv.) például az intézményfenntartó önkormányzat számára több irányítói jogosítványt állapított meg. Így különösen a Kotv. 102.§ (2) bekezdés f) pontja alapján a fenntartónak értékelnie kell "a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, illetve pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagógiai-szakmai munka eredményességét."
A Kotv. 102.§ (10) bekezdése kimondja azt is, hogy "ha a fenntartó helyi önkormányzat, a nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai nevelésben, iskolai nevelésben és oktatásban közreműködő nevelési-oktatási intézmény[…] költségvetésének meghatározásához és módosításához, az intézményben folyó szakmai munka értékeléséhez[…], a nevelési program, a pedagógiai program[…] jóváhagyásához és végrehajtásának értékeléséhez beszerzi az érintett helyi kisebbségi önkormányzat[…] egyetértését".
A kisebbségi önkormányzatnak tehát - az Avtv. és más jogszabályok együttes értelmezéséből következően - elvitathatatlan joga, hogy megismerjen minden, a kisebbségi intézmények helyzetére, működési színvonalára vonatkozó valamennyi kérdést, amely jog kiterjed az intézmények működtetésének objektív feltételein kívül a tevékenység szubjektív (személyi) feltételeire is.
Személyes adatokat kezelni azonban csak a jogszabályban meghatározott célból, a törvényben biztosított jog gyakorlása és kötelezettsége érdekében lehet. Az adatkezelésnek minden szakaszában - a személyes adat felvétele, feldolgozása, továbbítása stb. során - meg kell felelnie az adatkezelés céljának, ami azt jelenti, hogy csak a cél megvalósításához szükséges adatokat szabad gyűjteni, és az arra jogosult személyek (szervek) részére kiszolgáltatni. A célhozkötöttség elvét az adatkezelés időtartamára is alkalmazni kell: a személyes adatok kezelését - ideértve azok egyszerű tárolását is - haladéktalanul meg kell szüntetni ha a tevékenység elérte célját, illetőleg a cél meghiúsult (okafogyottá vált). Az adatkezelés megszüntetése főszabályként a személyes adatok törlését (megsemmisítését) jelenti.
Mind a települési önkormányzatoknak, mind a kisebbségi önkormányzatoknak törvényben biztosított joguk van tehát a személyes, sőt a különleges adatok megismerésére is, de kizárólag olyan mértékben, amely a megalapozott önkormányzati döntés meghozatala érdekében szükséges.
Kisebbségi intézmények esetében ilyen személyes adat lehet különösen a kisebbségi feladatot ellátó személy neve, életkora, iskolai végzettsége, illetve szakképzettsége - és ha a tevékenység jellegéből az következik -, a nemzeti és etnikai kisebbséghez való kötődés ténye is (például nemzetiségi hagyományőrző, népművelő stb. feladatok ellátása esetén).
A fenti személyes adatok megismerésén kívül általában nem indokolt további személyes adatok kezelése. E körbe sorolhatók például a természetes személyhez kötődő technikai azonosító jelek, illetőleg számok, a születési hely és az anya nevének a feltüntetése, valamint a családi állapotra vonatkozó információk.
Budapest, 2002. március 1.
(Dr. Kaltenbach Jenő) (Dr. Péterfalvi Attila)
2. melléklet A költségvetési törvény módosítására tett javaslatunk
"A Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvény melléklete az alábbiakkal egészül ki:
A nemzeti, etnikai kisebbségi oktatáshoz meghatározott kiegészítő hozzájárulások igénylésének együttes feltételei a következők:
a nevelési-oktatási intézmény alapító okirata tartalmazza a nemzeti-etnikai kisebbségi feladatok ellátását, és
a nemzeti, etnikai kisebbségek óvodai nevelését és oktatását legalább nyolc, ugyanahhoz a nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozó gyermek szülőjének, gondviselőjének írásbeli nyilatkozatban foglalt igénye alapján szervezzék, és
a kisebbségi oktatásban kizárólag olyan gyermek részesül, akinek részvételét a szülője, gondviselője írásbeli nyilatkozatban kérte, és
amennyiben az óvoda, iskola olyan településen működik, ahol nem működik helyi kisebbségi önkormányzat, illetve nincsen kisebbségi szószóló, be kell szerezni az országos kisebbségi önkormányzat nyilatkozatát, mely szerint az oktatási intézmény nemzeti, etnikai kisebbségi feladatot lát el."
3. melléklet Az ún. "nyelvtörvénnyel" kapcsolatos jogi szakvélemény
Ügyszám: 5787/2001.
Kósáné dr. Kovács Magda asszonynak, Budapest az Országgyűlés Széchenyi Rkp. 19. Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága 1054 elnöke
Tisztelt Elnök Asszony!
Az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának 2001. október 10-ei ülésén megfogalmazott kérésnek megfelelően az alábbiakban tájékoztatom a Tisztelt Bizottságot - a magyar nyelvnek a gazdasági reklámok és az üzletfeliratok, továbbá egyes közérdekű közlemények közzététele során való használatáról szóló - T/4899 számú törvényjavaslattal kapcsolatos véleményemről.
1. A szabályozás célja
1.) A Tervezet preambuluma, illetve az indokolása - mindössze hat paragrafusból álló - törvény céljaként a magyar nyelv védelmét jelöli meg. Az előterjesztő szerint a magyar nyelvet - amely a magyar kultúra és tudomány legfőbb hordozója - elsősorban a távközlés és a tömegtájékoztatás területén bekövetkezett technikai fejlődésnek betudható "idegen nyelvi hatásoktól" kell megóvni.
2.) A preambulum hangsúlyozza továbbá, hogy az Alkotmány 61.§-ában biztosított információszabadság tényleges gyakorlásának elemi feltétele, hogy "a Magyar Köztársaság állampolgárainak lehetősége legyen a hozzájuk címzett, közérdeklődésre számot tartó közlemények magyar nyelven való befogadására".
3.) Végezetül, fontosnak tartom kiemelni azt, a törvénytervezet indokolásában rögzített célt, miszerint "nem lenne kívánatos egy kirekesztő célzatú, ún. nyelvtörvény" megalkotása.
A fenti célkitűzések elérésére a törvényjavaslat - konkrét tartalma alapján - alkalmatlan.
2. A törvényjavaslat tényleges - fogyasztóvédelmi, illetve tájékoztatási -
szabályanyaga
Már a norma címe, illetőleg az 1.§ előtti cím ("A gazdasági reklámok és az üzletfeliratok nyelvi követelményei") is egyértelműen arra utal, hogy az előterjesztő elsősorban fogyasztóvédelmi érdekek alapján tett kísérletet az üzleti élet egy szűk szeletét érintő nyelvhasználat szabályozására. A reklámok, árujelzők, illetőleg üzletfeliratok magyar nyelven történő feltüntetése kétségtelenül a fogyasztók tájékoztatását szolgálná, azonban kérdés, hogy egy ilyen generális szabály általános jelleggel történő érvényesítése hazánk minden térségében, illetve településén indokolt-e. Az előterjesztő nyilvánvalóan abból a feltevésből indult ki, hogy Magyarországon mindenütt egyformán értik a magyar nyelvet, tehát az idegen nyelvű - esetlegesen megtévesztő vagy érthetetlen - feliratok mellett szükséges azok magyar feltüntetése.
A fogyasztók védelméről szóló 1997. évi CLV. törvény 9.§-a ez idő szerint is előírja mind a természetes és jogi személyek, mind a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok részére, hogy a Magyarországon forgalomba hozott árun "jól olvashatóan, magyar nyelven, közérthetően és egyértelműen" szerepeljenek a fogyasztók tájékoztatásához és a hatósági ellenőrzéshez szükséges részletes adatok. Anélkül, hogy a fogyasztók védelméről szóló törvény részletes bemutatásába bocsátkoznánk megjegyzést érdemel, hogy a jogszabály nemcsak a Magyarországon gyártott, hanem az import áruk alapvető tulajdonságaira, használatára, minőségére nézve is előírja a magyar nyelvű tájékoztatási kötelezettséget, tehát a Tervezet - az üzletfeliratok ügyének kivételével - a fogyasztók védelmére vonatkozó jogi szabályozáshoz képest semmi újat nem jelentene.
A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény - sajnálatos módon - ugyanezt a követelményt csak egyetlen esetben - a dohányzás káros következményeiről való figyelmeztetés esetében - írja elő, pedig a tájékoztatás szempontjából ugyanolyan erős fogyasztói érdekről van szó az áru értékesítésére való ösztönzés során, mint a tényleges értékesítésnél.
Ami az üzletfeliratok kérdését illeti, ezek magyar nyelven való feltüntetése ugyancsak létező, törvényben meghatározott kötelesség: a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény 14.§ (3) és (4) bekezdése tartalmazza az erre vonatkozó szabályokat. A hivatkozott jogszabály szerint: "Az üzlet elnevezésében - a nemzetiség által is lakott településeket kivéve - csak magyar, illetőleg meghonosodott idegen szavak szerepelhetnek. Ezeken kívül idegen szó az elnevezésben csak akkor használható, ha annak azonos értelmű magyar nyelvű megfelelője nincs. Az elnevezésnek meg kell felelnie a magyar nyelv és helyesírás szabályainak." Továbbá: "Ha az üzlet elnevezése többnyelvű, az idegen nyelvű elnevezésnek értelemszerűen kell egyeznie a magyar nyelvű elnevezéssel, de meg kell felelnie az adott idegen nyelv helyesírási szabályainak is.
Törvényi szinten tehát léteznek megfelelő, a magyar nyelv használatát is biztosító fogyasztóvédelmi szabályok Magyarországon, ehhez képest feleslegesnek tűnik azonos szabályozási tárgyban - annak egy szűk területét érintően - új törvényt kodifikálni, és különösen érthetetlen az, hogy egy hatályos, és az előterjesztő szándékának megfelelő jogszabályi rendelkezést éppen a Tervezet kíván hatályon kívül helyezni. Nem tűnik feleslegesnek azonban a reklámtörvény módosítása, hiszen kétségtelenül e jogszabály is fogyasztóvédelmi érdekeket érint, és a reklámozott termékek esetében is indokolt lenne a potenciális vásárlók mind teljesebb körű és korrektebb -magyar nyelvű, illetőleg a megcélzott vásárló nyelvén történő - tájékoztatása.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 18.§ (3) bekezdése kimondja, hogy: "Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetve azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű."
A Jat. értelmében tehát a gazdasági reklámok és az üzletfeliratok magyar nyelven történő közzétételéről nem indokolt külön törvényt alkotni: a Tervezet által elérni kívánt cél megoldható a fogyasztók védelméről és a gazdasági reklámokról szóló jogszabályok értelemszerű módosításával, illetőleg - az üzletfeliratokra vonatkozó - kiegészítésével. (Ez utóbbi szabályozási tárgykör fogalmilag a fogyasztóvédelmi jogszabályba tartozik, csakúgy, mint a meglehetősen "idejétmúlt" belkereskedelmi törvény szinte valamennyi rendelkezése. A belkereskedelmi törvényben előírt kötelezettség egyébként "élő" szabály, ezért is elgondolkodtató, hogy miért kellene új törvényt hozni a hatályos rendelkezés betartásának ellenőrzése helyett, és elgondolkodtató az is, hogy a jogalkotó miért adna egy hatályos előírás végrehajtására egy éves moratóriumot.)
3. A "közérdekű közlemények" nyelvi követelményeiről
A Tervezet 3.§-a a közterületen, a középületeken és a mindenki számára nyitva álló magánterületen, valamint közforgalmú közlekedési eszközökön elhelyezett közérdekű közlemények feliratairól szól.
Maga a "közérdekű közlemény" kifejezés egzakt jogszabályi definíció hiányában sem okozna problémát, azonban fogalomzavart és alkotmányossági aggályokat generál, hogy az előterjesztő ide érti a "közérdekű adatok" körét is. A jogszabály preambulumában kifejtettek szerint ugyanis a Tervezet az Alkotmány 61.§-ában biztosított "információszabadság tényleges gyakorlásának" a feltételét akarja biztosítani azzal, hogy a közérdekű közlemények magyar nyelven jelenjenek meg.
Az Alkotmány 61.§-a értelmében azonban a Magyar Köztársaságban mindenkinek - tehát nemcsak a magyar nyelvet ismerőnek - joga van arra, hogy "a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze".
A közérdekű adatok megismeréséből a magyar nyelvet nem ismerő természetes személyek kirekesztése nem jelentene mást, mint az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdésében rögzített általános diszkrimináció-tilalmi rendelkezés megszegését, illetőleg, mint az Alkotmány 68.§ (2) bekezdésében, illetőleg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXVII. törvényben (Nektv.) foglalt speciális kisebbségi nyelvi jogok megsértését.
Az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdése szerint ugyanis a Magyar Köztársaság a területén tartózkodó minden személy számára biztosítja az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés nélkül. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) 2.§ 3. pontja szerinti közérdekű adatot pedig az Avtv. 19.§-a értelmében bárki számára hozzáférhetővé kell tenni, kivéve ha a megismerhetőségnek törvényben meghatározott és speciális eljárás körében megállapított oka, illetőleg akadálya van.
A Tervezetben említett "közérdekű közlemény" az Avtv. szerinti "közérdekű adat" fogalmánál tágabb is lehet. A Tervezet 3.§ (1) bekezdése például a közérdekű közlemény fogalma alá sorolja a közlekedésbiztonsággal, illetve a közforgalmú közlekedési eszközök igénybevételével összefüggő tájékoztatást szolgáló közleményeket is. A közlekedéssel kapcsolatos információk nyelvét természetszerűleg az utazó közönség összetételére, az utasok érdekeire figyelemmel kell meghatározni. Nem kétséges ugyanis, hogy egy jelentős nemzetközi forgalmat bonyolító repülőtéren vagy közúti határátkelőhelyen indokolt minél több nyelven közzétenni az utazási információkat. Tudomásunk szerint Magyarországon jelenleg nincs arra példa, hogy akár a vasúti, akár a közúti, illetve a légi közlekedésre vonatkozó tájékoztatást - az érkezési és indulási időpontokat, helyeket vagy akár általában a menetrendi adatokat - ne tennék közzé magyar nyelven is. Túl azon, hogy ezeknek az adatoknak - de mindenekelőtt a Tervezetben említett közlekedésbiztonsági információknak - a közzététele a közforgalmú közlekedési eszközöket üzemeltető gazdasági társaságok elsődleges érdeke, tehát ezen okból is megkérdőjelezhető az új törvényi szabályozás indokoltsága, nem tartanám kizártnak ilyen rendelkezéseknek a közlekedési ágazati jogszabályokban (például a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvényben) történő szerepeltetését.
Más a helyzet azonban az Alkotmány 61.§-a, illetőleg az Avtv. értelmében vett közérdekű adatok esetében. Ezeket a közérdekű adatokat - amelyeket az állami vagy helyi önkormányzati feladatot vagy egyéb közfeladatot ellátó szervek vagy személyek kezelnek -, mint említettük, bárki számára hozzáférhetővé kell tenni. Magyarországon általános jogelv, hogy a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt hátrány senkit nem érhet, ezen túlmenően a Nektv. - pozitív diszkriminációt alkalmazva - kitüntetett szerepet biztosít a hazánkban élő nemzeti és etnikai kisebbségeknek. A kisebbségi jogok egyik legfőbb területét jelentik az ún. nyelvi jogok, azaz a Magyar Köztársaság biztosítja a kisebbségi nyelvek lehető legszélesebb körű használatát. Az anyanyelv használatához fűződő jogba természetesen nemcsak a nyelvoktatáshoz, illetőleg az anyanyelven történő beszédhez fűződő jog értendő bele, hanem az is, hogy a közérdekű adatokat, információkat bárki az anyanyelvén ismerhesse meg.
A Nektv. 53.§-a speciális szabályokat állapít meg azon települések esetében, ahol kisebbségi önkormányzat működik. Ezek lényege, hogy - a kisebbségi önkormányzat által kinyilvánított igény esetén - az önkormányzati rendeletek kihirdetése, a hirdetmények közzététele - a magyar mellett - a kisebbség anyanyelvén is történhet. Ezen kívül biztosítani lehet azt is, hogy a közigazgatási eljárás során használt nyomtatványok, a helység és utcaneveket megjelölő, valamint a közhivatalok, közszolgáltatást végző szervek elnevezését feltüntető táblák feliratai vagy az ezek működésére vonatkozó közlemények - a magyar nyelvű szövegezés és írásmód mellett, azzal azonos tartalommal és formában - a kisebbség anyanyelvén is olvashatók legyenek.
4. Nemzetközi jogi kitekintés
A Tervezet "fogyatékosságai" között kell megemlíteni, hogy az, a lakosság esetleges kisebbségi (nemzetiségi) összetételétől függetlenül, nyelvileg az ország valamennyi települését homogén egységnek tekinti, nem tesz különbséget például egy szórványban élő nemzeti kisebbség által lakott község és a főváros kerülete között sem.
A Strasbourgban, 1992. november 5-én létrehozott Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának kihirdetéséről szóló 1999. évi XL. törvény számos - a tervezett szabályozás szempontjából megkerülhetetlen - rendelkezést tartalmaz. A Karta ugyan nem fogalmaz meg olyan konkrét szabályokat, amely az üzleti feliratok és reklámok nyelvi követelményeire vonatkozna, azonban a "közérdekű közlemények" fogalma alá tartozó kérdésekben bőségesen fogalmaz meg különböző előírásokat. A teljesség igénye nélkül néhány: a regionális vagy helyi testületek hivatalos dokumentumainak a regionális vagy kisebbségi nyelveken való közzététele; a regionális (vagy helyi) testületek közgyűlési vitáiban a regionális vagy kisebbségi nyelvek használata, illetőleg a helyneveknél a regionális vagy kisebbségi nyelveken hagyományos és helyes formák használata, illetőleg szükség esetén azoknak a hivatalos nyelv szerinti elnevezésekkel együttes használata.
A Karta általában véve hangsúlyozza "a kulturális kölcsönhatás és a többnyelvűség értékét", ugyanakkor megvonja a nyelvi jogok érvényesülésének a határait is, amikor leszögezi, hogy "a regionális vagy kisebbségi nyelvek védelme és támogatása nem történhet a hivatalos nyelvek és azok megtanulása szükségességének a hátrányára."
Magyarországon azonban jogszabály által meghatározott, az Alkotmányban vagy törvényben deklarált hivatalos nyelv nincs, annak ellenére, hogy a lakosság meghatározó többsége magyar anyanyelvű, tehát a "közérdekű közleményeket", de a fogyasztói érdekeket érintő egyéb információkat is, elsősorban magyarul kell közzétenni.
Nem vitatható ugyanakkor az sem, hogy vannak, lehetnek eltérő helyzetű és érdekeltségű regionális vagy helyi közösségek is. Ezért is érdemel kiemelést - bármilyen nyelvhasználati szabályozás esetében - az 1999. évi XXXIV. törvénnyel kihirdetett "az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezménye".
E hazánk által ratifikált és 1999. március 31-én kihirdetett nemzetközi jogi norma 10. Cikkének 2. pontja, valamint 11. Cikkének 2. pontja tartalmaz a Tervezet szempontjából figyelmen kívül hagyhatatlan előírásokat. A Keretegyezmény ugyanis leszögezi, hogy "A nemzeti kisebbséghez tartozó személyek által hagyományosan vagy jelentős számban lakott területeken, amennyiben azok a személyek úgy kívánják, vagy az ilyen kívánság megfelel a valóságos szükségnek, a Felek erőfeszítéseket tesznek arra, hogy biztosítsák - lehetőség szerint - e személyek és a közigazgatási hatóságok közötti kisebbségi nyelv használatát elősegítő feltételeket".
A Keretegyezmény kimondja továbbá: "A Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy elismerik minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személy azon jogát, hogy saját kisebbségi nyelvén cégtáblákat, feliratokat és egyéb magántermészetű információkat tegyen közzé a nyilvánosság számára láthatóan".
Összegezve tehát a fentieket, azt kell megállapítanunk, hogy a Tervezet által támasztott nyelvi követelmények általánosíthatóan nem fogalmazhatóak meg: a jogalkotónak figyelembe kell vennie a területi (helyi) sajátosságokat is.
5. A szabályozás szintjének vizsgálata: törvény vagy önkormányzati rendelet?
Ez a kérdés a szabályozás általánosságában rejlő problémán kívül, a szabályozás szintjének a kérdését is felveti, konkrétan azt, hogy kell-e, szabad-e törvényben meghatározni a köztéri feliratok, közérdekű közlemények nyelvét. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi VI. törvény (Ötv.) - amely a Nektv.-hez hasonlóan ugyancsak "kétharmados" - a helyi önkormányzatoknak széleskörű jogosítványokat állapít meg a közterületek rendjének szabályozására. Az Ötv. 8.§-a egyebek között kimondja, hogy "A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme[…] a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés[…], gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól[…]"
Kétségtelen, hogy az üzletek feliratainak, a reklámhirdetéseknek elhelyezése, azok külleme szoros kapcsolatban van a településrendezéssel, az épített környezettel, hiszen a "városkép" kialakítása a közterület- fenntartási feladatok részét képezi. A helyi tömegközlekedéssel, tűzvédelemmel, közbiztonsággal - ideértve a közlekedés biztonságát is - kapcsolatban az önkormányzatok számos tájékoztatási feladatot látnak el, mely kötelezettségüknek csak akkor tudnak hatékonyan eleget tenni, ha figyelembe veszik az egyes települések (településrészek) lakossági összetételét, nem utolsósorban azt, hogy az ott élő emberek milyen nyelvet használnak. Összefoglalva: a szabályozást - összhangban az Ötv. rendelkezéseivel - két szinten lenne célszerű elvégezni. A fogyasztóvédelmi, városképi szempontokat is figyelembe véve, az egyes ágazati törvényeknek keretjelleggel kellene meghatározniuk a közterületeken elhelyezett reklámok, cégtáblák és egyéb közérdekű információk közzétételének nyelvi szabályait, amelyhez képest a részletes szabályok megállapítását a helyi önkormányzatokra kellene bízni. Az önkormányzati autonómiát kifejezésre juttató képviselő-testületek a nyelvhasználattal összefüggő döntéseiket a helyi viszonyok, igények ismeretében - a kisebbségi önkormányzatok egyetértésével, illetőleg a kisebbségi jellegű intézmények véleményének figyelembevételével - hozhatnák meg.
6. "Kirekesztő nyelvtörvény" lenne-e a jogszabály?
Mint a bevezetőben utaltunk rá, az előterjesztő kifejezett célként fogalmazta meg annak a feltételezésnek az elkerülését, hogy a Tervezet "kirekesztő nyelvtörvény" lenne. A jogszabály ezért tartotta szükségesnek leszögezni, hogy "Az e törvényben meghatározott követelmények nem érintik a nemzeti és etnikai kisebbségek külön törvényben biztosított, a helység- és utcaneveknek, a közhivatalok és a közszolgáltatást végző szervek elnevezését feltüntető táblák feliratainak, illetve az e szervek működésére vonatkozó közleményeknek kisebbségi nyelven való feltüntetésére vonatkozó jogait."
Egy egyszerű többséggel elfogadható ("feles") törvényben "garantálni" egy minősített többséggel elfogadott ("kétharmados") törvényben biztosított jogokat értelmetlen, és kodifikációs szempontból is kifogásolható megoldás, hiszen egyetlen törvény sem tartalmazhat - az Alkotmány kifejezett felhatalmazó rendelkezése hiányában - olyan szabályt, hogy az "nem érinti" az alaptörvényben biztosított alapvető jogokat.
Túl azon tehát, hogy az idézett rendelkezés jogilag nem értelmezhető, illetve felesleges, azt kell mondanunk, hogy Magyarországon a törvénytervezet előkészítése körüli viták során nem tapasztaltuk - a hazai kisebbségek részéről - olyan aggályok megfogalmazását, amelyek a Tervezetet "kirekesztő" jelzővel illették volna. A kisebbségek kritikai észrevételei sokkal inkább a szabályozás értelmetlenségére, túl általános, és a helyi sajátosságokat figyelmen kívül hagyó voltára hívták fel a figyelmet.
Mint fentebb már említettük, Magyarország Alkotmánya nem minősíti hivatalos vagy "államnyelvvé" a magyar nyelvet, ugyanakkor az alaptörvény 68.§-ának (2) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát".
A magyar nyelv használatára vonatkozó bármilyen törvényi szabályozásnak figyelemmel kell lennie az Alkotmány hivatkozott rendelkezésére és a nemzeti és etnikai kisebbségeket megillető nyelvhasználati alapjogra. Az alaptörvény 8.§-ában foglaltakra figyelemmel alapjogot korlátozni csak törvényben, és az alapjog lényeges tartalmát nem érintő módon lehet. Az Alkotmánybíróság e vonatkozásban irányadó határozatai értelmében a korlátozás feltétele, hogy annak ésszerű oka legyen és arányban álljon az elérni kívánt céllal.
Kétségtelen tény - és ezt az előterjesztés helyesen tartalmazza -, hogy a magyar nyelv fontos kulturális és tudományos érték. A Magyar Köztársaság azonban - szemben Szlovákiával és Romániával - nem minősítette a magyarság nyelvét hivatalos vagy államnyelvvé, amely tény a magyar nyelv használata jogi szabályozásának az alkotmányos alapjait is megkérdőjelezi.
(Csak zárójelben jegyzem meg, hogy a fentiekben említett két nemzetközi egyezmény - a Nyelvi Karta, illetőleg a Kisebbségvédelmi Keretegyezmény - a kisebbségi nyelvek használatát az államok hivatalos nyelvéhez [nyelveihez] képest szabályozza. A magyar nyelv státuszát érintő jogi szabályozásnak Magyarországon sem lenne akadálya, azonban egy ilyen jellegű kodifikációs munkát kézen fekvő lenne az Alkotmány módosításával, illetve kiegészítésével kezdeni.)
Jóllehet "kirekesztő nyelvtörvény" minősítést a Tervezet nem kapott, azonban elgondolkodtató az a tény, hogy a magyarországi kodifikációs munkát követően készült el Bukarestben "a román nyelv nyilvános helyen, közkapcsolatokban, közintézményekben történő használatára vonatkozó" törvény tervezete, amely - román részről - egyfajta "válaszként" is értékelhető. A román jogszabály-tervezet és az 1995-ös szlovák nyelvtörvényt, illetőleg Szlovákia 1999-ben elfogadott, a kisebbségi nyelvek használatára vonatkozó törvényét nem tisztem minősíteni, de azokat - szíves tájékoztatásul - a Bizottság rendelkezésére bocsátom.
7. Összegzés
"A magyar nyelvnek a gazdasági reklámok és az üzletfeliratok, továbbá egyes közérdekű közlemények közzététele során való használatáról" címet viselő T/4899 számú törvényjavaslatot alkotmányossági és kisebbségi jogi szempontokból is aggályosnak tartom, gyakorlati okokból pedig alkalmatlannak a bevezetőben említett hármas célkitűzés elérésére.
Egyes ágazati jogszabályok értelemszerű módosításával - a fogyasztóvédelmi és a gazdasági reklámról szóló törvényekre gondolok -, valamint helyi önkormányzati rendeletek megalkotásával a Tervezetben megfogalmazott konkrét célok egyszerűen, és a "kirekesztő nyelvtörvény" látszatának elkerülésével is elérhetők, sőt bővíthető a szabályozás tárgyi hatálya is, hiszen a mozgóárusítás, vásári és piaci árusítás során használatos hirdetésekre, cégfeliratokra, "megjelenésre" az előterjesztő nem gondolt.
A "magyar nyelv védelmének", illetve "idegen hatásoktól való megóvásának" gondolatával, céljával magam is egyetértek, azonban e feladat ellátására az előterjesztés nem alkalmas.
Budapest, 2001. október 19.
Üdvözlettel:
(Dr. Kaltenbach Jenő)
4. melléklet Jogszabálymutató
A beszámolóban hivatkozott jogszabályok és azok rövidítései
1949.évi XX. Törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya Alkotmány
Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (Btk.)
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A személyes adatok védelméről és a különleges adatok kezeléséről szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.)
A polgárok személyes adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (Nytv.)
A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.)
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.)
A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes jogszabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (Lt.)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kotv.)
A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.)
A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (RTVtv.)
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gytv.)
A munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény (Met.)
A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény
A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény
A közoktatási intézmények vezetői megbízásának részletszabályait a 138/1992. (X. 8.) Kormányrendelet
A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Kormányrendelet
Az idegennyelv-tudást igazoló államilag elismert nyelvvizsgáztatás rendjéről és a nyelvvizsga-bizonyítványokról szóló 71/1998. (IV.8) Kormányrendelet
Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet évi népszámlálással kapcsolatos feladatokról szóló 76/2000. (V. 31.) Kormányrendelet
Az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Kormányrendelet
A felsőoktatási intézmények felvételi eljárásainak általános szabályairól szóló 269/2000. (XII. 26.) Kormányrendelet
A Strasbourgban, 1992. november 5-én létrehozott Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának kihirdetéséről szóló 1999. évi XL. törvény
Az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményének kihirdetéséről szóló 1999. évi XXXIV. törvény
VIII.
Részletes statisztika (táblázatok, grafikonok)
I. A 2001-ben keletkezett ügyiratok megoszlása a beadványozók szerint
|
Egyéni beadványok |
281 |
|
Kisebbségi önkormányzat, civil szervezet, közösség |
85 |
|
Központi állami szervek |
40 |
|
Települési önkormányzat |
8 |
|
Hivatalból indított vizsgálat |
30 |
|
Egyéb |
9 |
|
Összesen |
453 |
II. A 2001-ben kelezkezett ügyiratok alapján megindított eljárás
|
Vizsgálat indítása beadvány alapján |
375 |
|
Hivatalból indított vizsgálat |
30 |
|
Tájékoztatás |
6 |
|
Állásfoglalás |
40 |
|
Egyéb |
2 |
|
Összesen |
453 |
III. Az ügyben érintett kisebbség
|
cigány |
292 |
|
bolgár |
1 |
|
görög |
0 |
|
horvát |
0 |
|
lengyel |
0 |
|
német |
49 |
|
örmény |
2 |
|
román |
3 |
|
ruszin |
1 |
|
szerb |
1 |
|
szlovák |
6 |
|
szlovén |
1 |
|
ukrán |
0 |
|
Nekt. hatálya alá nem tartozó panaszos |
73 |
|
Több vagy minden kisebbséget érintő ügy |
24 |
|
Összesen |
453 |
IV. Az ügyek területi megoszlása a beadványozók lakcíme alapján
|
Baranya |
14 |
|
Pest |
29 |
|
Bács-Kiskun |
26 |
|
Somogy |
8 |
|
Békés |
9 |
|
Szabolcs-Szatmár-Bereg |
27 |
|
Borsod-Abaúj-Zemplén |
29 |
|
Jász-Nagykun-Szolnok |
9 |
|
Csongrád |
16 |
|
Tolna |
12 |
|
Fejér |
7 |
|
Vas |
8 |
|
Győr-Moson-Sopron |
5 |
|
Veszprém |
11 |
|
Heves |
19 |
|
Zala |
3 |
|
Hajdú-Bihar |
17 |
|
Budapest |
172 |
|
Komárom-Esztergom |
15 |
|
Területi jellemzővel nem rendelkező panasz |
6 |
|
Nógrád |
11 |
|
|
|
|
Összesen |
453 |
|||
V. Az ügyek által érintett szervek
|
Áram-, vízszolgáltató |
2 |
|
Oktatási intézmény |
16 |
|
Bíróságok |
31 |
|
Pénzintézet |
8 |
|
Büntetés-végrehajtási intézetek |
14 |
|
Rendőri szervek |
49 |
|
Egészségügyi intézmény |
3 |
|
TB önkormányzat és nyugdíjfolyósító |
7 |
|
Kisebbségi önkormányzatok |
4 |
|
Települési önkormányzatok |
118 |
|
Közigazgatási Hivatal |
3 |
|
Ügyészség |
11 |
|
Média |
5 |
|
Vállalkozás |
1 |
|
Minisztérium, országos hatáskörű szerv |
13 |
|
Egyéb* |
171 |
|
Összesen** |
456 |
|||
* Ezen ügyek csoportjába tartoznak a hivatalunkhoz érkezett tájékoztató jellegű anyagok, valamint a magánszemélyek ellen benyújtott panaszok, és a hatáskör hiányában más biztosokhoz áttett ügyek.
** Egy ügyben több szerv is lehet érintett.
VI. Az összes ajánlás ill. kezdeményezés száma
|
Kezdeményezés |
52 |
|
Ajánlás |
20 |
|
Jogalkotási javaslat |
9 |
|
Elfogadott kezdeményezés |
34 |
|
Elfogadott ajánlás |
11 |
|
Elfogadott jogalkotási javaslat |
6 |
|
Elfogadottsági arány |
63%* |
* A kezdeményezéssel, ajánlással, illetve jogalkotási javaslattal érintett szervek az ügyek egy részében még nem küldték meg válaszukat.
VII. A kezdeményezésekkel és ajánlásokkal érintett szervek felsorolása
|
Települési önkormányzat |
40 |
|
Oktatási Minisztérium |
11 |
|
Szociális és Családügyi Minisztérium |
2 |
|
Igazságügyi Minisztérium |
6 |
|
Közigazgatási Hivatal |
4 |
|
Közalapítvány |
5 |
|
Országgyűlési Bizottság |
1 |
|
KSH |
1 |
|
Rendőrfőkapitányság |
2 |
|
Összesen |
72 |
VIII. Vizsgálat alapján hozott intézkedések*
|
Tájékoztatás |
127 |
|
Állásfoglalás |
76 |
|
Mediálás |
6 |
|
Áttétel |
35 |
|
Vizsgálat nélkül hatáskör hiányában elutasított |
31 |
|
Vizsgálat után elutasított |
33 |
|
Más szerv vizsgálatra való felkérése |
9 |
|
Ajánlás, kezdeményezés, jogalkotási javaslat |
81 |
|
Egyéb |
8 |
|
Folyamatban |
79 |
|
Összesen |
485 |
* Egy ügyben több intézkedés is történt
