A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
1051 Budapest, Nádor utca 22.
Telefon: 475-7149
Ügyszám: 4248/2007.
Ügyintéző: dr. Magicz András
Feljegyzés
a kisebbségi választói jegyzékről szóló koncepció kidolgozásához
1) A kisebbségi választói jegyzék létrehozásának célja
A választások lebonyolításának alapvető feltétele, hogy a jogalkotó meghatározza a választójogosultak nyilvántartásának szabályait.
Az országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselők választása során vezetett névjegyzék egy pusztán technikai jellegű nyilvántartás, amelynek alkalmazása lehetővé teszi, hogy csak az erre feljogosított személyi körhöz tartozók adhassák le szavazatukat, illetve indulhassanak jelöltként.
Ezzel szemben a kisebbségi választói jegyzék nem egyszerűen a regisztráció eszköze, hanem a fő biztosítéka annak, hogy a kisebbségi közösségek érvényesíteni tudják az Alkotmányban deklarált képviselethez fűződő jogukat. A jegyzékbe vétel tehát nem csak a választók nyilvántartására szolgál, hanem ez az aktus keletkezteti a választójogot.
A kisebbségi választói jegyzék szabályait úgy kell megalkotni, hogy azok egyaránt alkalmazhatók legyenek a kisebbségi parlamenti képviselők és a kisebbségi önkormányzati képviselők választása során.
2) A kisebbségi identitásról szóló nyilatkozat közösség általi ellenőrizhetősége
Az 1999. évi XXXIV. törvénnyel kihirdetett, az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményének 3. Cikke kimondja: „Minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem, és ebből a választásából vagy e választásával összefüggő jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya ne származzék”. A keretegyezményhez fűzött magyarázat szerint az idézett rendelkezés nem foglalja magába a tetszés szerinti választás jogát a kisebbséghez tartozás kérdésében. Az egyén szubjektív választása elválaszthatatlanul kötődik a személy azonosságtudatát meghatározó lényeges objektív kritériumokhoz.
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 1. § (2) bekezdése a következők szerint meghatározza a kisebbség fogalmát: „minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok és a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul”.
A Nektv. azzal, hogy megadja a nemzeti és etnikai kisebbség definícióját, egy szempontrendszert állít fel az adott közösség objektív kritériumainak meghatározásához. Ezek a követelmények nemcsak a közösség szintjén fogalmazhatóak meg, hanem – legalábbis egyes elemeiben – azzal az egyénnel szemben is, aki magát a kisebbség tagjaként kívánja elismertetni. Az egyén szubjektív döntése alapján nem vallhatja magát a kisebbségi közösséghez tartozónak, legfeljebb arra van joga, hogy lemondjon a ténylegesen meglévő identitásának kinyilvánításáról.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az egyes személyeknek valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásáról szóló döntése és ennek nyilvánosságra hozatala az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján védelmet élvező – az emberi méltóságból levezetett – önazonossághoz, önrendelkezéshez való jog körébe tartozik.
A 45/2005. (XII.14.) AB határozatban foglaltak szerint: „a nemzeti és etnikai kisebbségek számára az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogok azokat a személyeket illetik meg, akik valamelyik nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak”. Az Alkotmánybíróság kimondta azt is: „a kisebbséghez tartozásról szóló valótlan nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok létrehozását. Az ilyen gyakorlat kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására”. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint „a szabályok hiánya miatt a jogalkalmazásban valóban lehetnek problémák. A szabályozási hiány megszüntetése azonban maga után vonná a nyilatkozattevő személyek önrendelkezési és magántitok védelméhez való jogának korlátozását”. Miután az egyes személyek valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásról szóló döntése az önazonossághoz, önrendelkezéshez való jog körébe tartozik, „a korlátozás akkor fogadható el alkotmányosnak, ha kényszerítő okból és a legkisebb korlátozással, a legalkalmasabb eszköz használatával történik.” Az Alkotmánybíróság szerint „a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás kinyilvánításával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának”.
Mindebből levonható az a következtetés: alkotmányos keretek között, törvényben szabályozott eljárási rendben elutasítható a jegyzékbe vétel, ha az egyén nemzeti vagy etnikai kisebbségi közösségekhez tartozásról szóló nyilatkozata a választási visszaélés szándékával történik.
3) A kisebbségi választói jegyzékbe történő felvételt elbíráló szerv
A hatályos szabályozás szerint a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételről a helyi választási iroda vezetője, a jegyző dönt.
Ez a szabályozás azért kifogásolható, mert:
- a jegyzők nem tudnak érdemben fellépni azokkal szemben, akik nyilvánvalóan a visszaélés szándékával kérik felvételüket a jegyzékbe;
- a kisebbségi választópolgárok jelentős részét visszatartja a regisztrációtól, hogy nem saját közösségük tagjai előtt kell megvallaniuk identitásukat.
„A” változat
Javaslat: a kisebbségi közösség képviseletében egy választott tagokból álló bizottság dönt arról, hogy a kérelmező jogosult-e kisebbségi választópolgárként nyilvántartásba vetetni magát.
A bizottságnak azt kell megítélnie, hogy a kérelmező elismerhető-e az adott kisebbségi közösség tagjaként. Azt vizsgálja, hogy a kérelmező valószínűsített-e olyan kapcsolatot az érintett kisebbségi közösséggel, amely feljogosítja őt a választás folyamatában való részvételre.
A kérelmezőnek a jegyzékbe való felvételhez bizonyságot kell tennie az adott kisebbségi közösséghez tartozásáról. Ez nem „származásának igazolását” jelenti, hanem identitásának megvallását, kulturális és nyelvi kötődésének kifejezését.
Javaslat: az általános választójogi feltételeknek való megfelelést nem a bizottság, hanem a szakmai apparátussal rendelkező helyi választási iroda vezetője vizsgálja.
Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a bizottság – az esetleges jogorvoslati eljárást követően – megküldi a kisebbségi választópolgárként nyilvántartásba vehető személyek nevét és az azonosításukhoz szükséges adataikat a helyi választási iroda vezetőjének. A helyi választási iroda vezetője ennek megfelelően összeállítja a kisebbségi választói jegyzéket. A jegyzőnek tehát nyilvántartási jellegű feladata van, nem ő bírálja el érdemben, hogy a kérelmező elismerhető-e kisebbségi választópolgárként.
„B” változat
Javaslat: a kisebbségi közösség képviseletében egy választott tagokból álló bizottság – „kvázi” szakhatóságként – állást foglal arról, hogy a kérelmező jogosult-e kisebbségi választópolgárként nyilvántartásba vetetni magát.
A jegyzékbe vétel iránti kérelmet a helyi választási iroda vezetőjének kell benyújtani, aki azt megküldi a bizottságnak. A bizottság azt vizsgálja, hogy a kérelmező valószínűsített-e olyan kapcsolatot az érintett kisebbségi közösséggel, amely feljogosítja őt a választás folyamatában való részvételre.
A bizottságnak 30 napon belül kell nyilatkoznia. Abban az esetben, ha a bizottság szerint a kérelmező nem ismerhető el kisebbségi választópolgárként, álláspontjáról tájékoztatja a helyi választási irodát. A jegyző ekkor a jegyzékbe vétel iránti kérelmet elutasítja. Amennyiben a bizottság határidőn belül nem nyilatkozik, ezt úgy kell értékelni, hogy nem emelt kifogást, és a helyi választási iroda – a törvényben meghatározott egyéb feltételeknek is megfelelő – kérelmezőt felveszi a jegyzékbe.
4) A bizottság tagjainak megválasztása
A bizottságok létrehozása során figyelemmel kell lenni az aktív választójog alapjogi jellegére. A kisebbségi választópolgárok számára ezért akkor is biztosítani kell a jegyzékbe való felvétel lehetőségét, ha lakóhelyükön valamely okból nem jött létre a bizottság vagy az megszűnt (például haláleset vagy lemondás miatt) és nem tudnak új tagokat választani.
„A” változat
Javaslat: a kisebbségi választói jegyzékbe vételről döntő bizottságot nem csak települési, hanem megyei szinten is létre kell hozni.
„B” változat
Javaslat: a kisebbségi választói jegyzékbe vételről döntő bizottságot nem csak településenként, hanem országos szinten is létre kell hozni.
E megoldás választása esetén egységesebb lenne az eljárási gyakorlat, hiszen a településenként működő bizottságok mellett egyetlen országos hatáskörű bizottság jönne létre. Tény ugyanakkor, hogy a kérelmezőknek nehezebb lenne kapcsolatba lépniük a bizottsággal, mintha az megyénként működne.
Miután a bizottság létrehozására olyan településen is sor kerülhet, ahol nincs helyi kisebbségi önkormányzat, a tagok megválasztását indokolt az országos kisebbségi önkormányzat hatáskörébe utalni.
Javaslat: az országos kisebbségi önkormányzat azokon a településeken, ahol ezt a kisebbségi közösség létszáma indokolja, megválasztja a bizottság tagjait.
Eldöntendő kérdés, hogy kérhessék-e további települések lakói is a bizottság létrehozását.
Amennyiben igen, úgy ezt indokolt lenne legalább 30, magát az adott kisebbségi közösséghez tartozónak valló személy kérelméhez kötni. Felvethető az is, hogy a kérelmezőknek javaslatot kelljen tenniük a bizottsági tagok személyére. Ez esetben az országos kisebbségi önkormányzat – az általa választott többi bizottsági tag esetében alkalmazott szempontrendszer alapján – eldönti, hogy a javasolt személyek alkalmasak-e a bizottsági tagságra.
Abban az esetben, ha egy településen nem jön létre vagy megszűnik a bizottság, a kisebbségi közösséghez tartozók a megyei/országos bizottságtól kérhetik a jegyzékbe történő felvételüket.
A bizottság létszámát indokolt úgy meghatározni, hogy akkor is el tudja látni a feladatát, ha nagyszámú kérelemet nyújtanak be. A bizottság tagjai társadalmi megbízatásban látják el feladataikat, ezért azokon a településeken, ahol nagyobb létszámú kisebbségi közösség él, szükség lehet póttagok választására is a kérelmek folyamatos elbírálása érdekében.
Javaslat: a kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelmeket háromtagú bizottság bírálja el. A bizottságnak azonban több tagja is lehet, akik egymást váltva vesznek részt a döntéshozatalban. (Ez különösen a megyei, illetve az országos hatáskörű bizottság esetében indokolt.)
Garantálni kell azt is, hogy a bizottság tagjai ne legyenek elfogultak egyetlen jelölő szervezet vagy jelölt irányába sem, mert különben előfordulhat, hogy az ő érdekükben állítják össze a kisebbségi választók jegyzékét. Szükséges ezért, hogy a bizottság tagja ne indulhasson kisebbségi képviselő-jelöltként.
Eldöntendő kérdés: ez az összeférhetetlenségi szabály vonatkozzék-e a bizottsági tag hozzátartozójára is. Ez különösen azokon a településeken vethet fel problémákat, ahol a közösség legaktívabb, közéleti szerepet vállaló tagjai rokonsági kapcsolatban állnak egymással.
Javaslat: indokolt átvenni azt a már jelenleg is alkalmazott összeférhetetlenségi szabályt, mely szerint a választási bizottság választott tagja nem lehet a választókerületben jelöltet állító jelölő szervezet tagja, valamint a választókerületben induló jelölt hozzátartozója. [A választási eljárásról szóló szóló 1997. évi C. törvény 22. § (3) bekezdés]
5) A bizottság eljárása
Alapvető alkotmányossági követelmény, hogy a jegyzékbe való felvétel iránti eljárás a kérelmező önkéntes nyilatkozata alapján induljon meg.
Javaslat: a bizottság minél megalapozottabb döntése érdekében meg kell határozni a kisebbségi közösséghez tartozás objektív kritériumait, és a jegyzékbe vételi eljárás során ezeket kell alkalmazni.
Ilyen kritériumok lehetnek például:
- kisebbségi nyelv ismerete;
- kisebbségi oktatásban való részvétel;
- kisebbségi kultúra, hagyományok ismerete;
- kisebbségi közéleti tevékenység;
- kisebbségi társadalmi szervezetben való tagság, tisztség;
- a kisebbség érdekében végzett társadalmi tevékenység;
- egyes kisebbségek esetében a vallás;
- népszámlálási adatok;
- a kisebbség tagjaként való ismertség a kérelmező lakóhelyén.
Eldöntendő kérdés, hogy kötelező legyen-e a kérelmező személyes meghallgatása.
A személy meghallgatás melletti érvek:
- a bizottság így megalapozottabb döntést tud hozni;
- visszatartja azokat, akik a nyilvánvaló visszaélés szándékával kérik a felvételüket.
A személyes meghallgatás elleni érvek:
- a kisebbségi közösséghez tartozók közük sokan nem tudják vállalni a személyes megjelenést, különösen azok, akik idősek, betegek, illetve nem a bejelentett lakcímük szerinti lakóhelyen tartózkodnak életvitelszerűen;
- a megyei bizottság felkeresése jelentős többletköltséggel terheli az eljárást;
- az esetenként akár több száz kérelmező meghallgatása óriási munkaterhet jelentene a bizottság számára.
Abban az esetben, ha nem követelmény a személyes meghallgatás, szükséges, hogy a kérelmező részletes nyilatkozatot tegyen az objekítv kritériumoknak való megfeleléséről, illetve csatolja az ezt alátámasztó dokumentumok másolatát, így például iskolai bizonyítványát, a nyelvismertét igazoló okiratot, egyesületi tagkönyvet.
Amennyiben a bizottság a rendelkezésére álló adatok alapján nem tud dönteni, a kérelmezőt hiánypótlásra (esetleg személyes megjelenésre) hívja fel. Felvethető az is, hogy a kérelmező indítványozhassa a bizottságnál személyes meghallgatását.
„A” változat
A bizottság határozati formában dönt arról, hogy a kérelmező felvehető-e a kisebbségi választói jegyzékbe. A határozatot megküldi a kérelmezőnek, illetve az esetleges jogorvoslatra jogosult egyéb szervezetnek. A határozat jogerőssé válását követően megküldi a kisebbségi választópolgárként nyilvántartásba vehető személyek nevét és az azonosításukhoz szükséges adataikat a helyi választási iroda vezetőjének. [Ez az eljárás a 3) pont „A” változatának felel meg.]
„B” változat
A bizottság nem határozatot hoz, hanem állást fogalt a kisebbségi választópolgárként való elismerhetőség kérdésében. [Ez az eljárás a 3) pont „B” változatának felel meg.]
6) Jogorvoslat
Alkotmányossági követelmény, hogy a kérelmező jogorvoslattal élhessen, ha a bizottság úgy dönt, nem vehető fel a kisebbségi választói jegyzékbe. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a kisebbségi választópolgárként való el nem ismerésről szóló döntéssel, illetve bizottsági állásponttal szemben is biztosítani kell a jogorvoslat lehetőségét.
Eldöntendő kérdés, hogy legyen-e jogorvoslati joga a kisebbségi szervezeteknek is a bizottság határozatával szemben.
E megoldás mellett szól:
- a kisebbségi közösség így nagyobb kontrolt gyakorolhat a jegyzék összeállítása fölött;
- a jelölő szervezetek felléphetnek, ha a bizottságok olyan személyek jegyzékbe vételét is lehetővé teszik, akik nem felelnek meg az objektív kritériumoknak.
A jogorvoslati jog kiterjesztése elleni érv:
- a parlamenti választásokon való jelöltállítás feltétele a szükséges számú ajánlás összegyűjtése, vagyis olyan kisebbségi szervezetek is élhetnének a jogorvoslati joggal, amelyek jelölő szervezetként nem vesznek részt a választási eljárásban;
- egyes „álkisebbségi” szervezetek folyamatos bírósági eljárásokat indíthatnának, hogy ezzel akadályozzák a jegyzék összeállítását.
A jogorvoslat iránti kérelmekről a bíróság dönt. A bíróság a bizottság döntéshozatali eljárásának jogszerűségét vizsgálná. A felülvizsgálat arra terjedne ki: a bizottság betartotta-e az eljárási szabályokat (így például meghallgatta-e a kérelmezőt), valamint vizsgálta-e az objektív kritériumoknak való megfelelést, illetve figyelembe vette-e a kérelmező által hivatkozott bizonyítékokat (például nemzetiségi iskolában szerzett vagy nyelvtudást igazoló bizonyítvány, kisebbségi szervezetben való tagság igazolása).
Eldöntendő kérdés: abban az esetben, ha a bizottság nem megalapozott döntést hozott, mit tehet a bíróság. Új eljárásra kötelezze a bizottságot vagy a bíróság döntsön arról, hogy a kérelmező nyilvántartásba vehető kisebbségi választópolgárként.
Az első megoldás mellett szól, hogy a bíróságnak nem kellene állást foglalnia a kérelmező kisebbségi közösséghez tartozásáról. Ennek azonban az a hátránya, hogy nincs garancia arra: a bizottság a bíróság által elrendelt megismételt eljárás során megalapozott döntést fog hozni.
A kisebbségi választói jegyzék szabályaival kapcsolatban még nem alakítottam ki végleges álláspontomat, erre az országos kisebbségi önkormányzati elnökökkel való egyeztetést követően kerülhet sor.
Budapest, 2008. március 18 .
Dr. Kállai Ernő