A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
1051 Budapest, Nádor utca 22.
Telefon: 475-7149
Ügyszám: 4248/2007.
Ügyintéző: dr. Magicz András
A kisebbségi törvény személyi hatályáról
A jogállamisághoz kapcsolódó jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotó meghatározza a törvények személyi hatályát, vagyis azt a kört, amelynek tagjait megilletik az adott jogszabályban biztosított jogok, illetve terhelik az előírt kötelezettségek.
Az Országgyűlés a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) megalkotásakor csak részben tett eleget ennek a követelménynek. A kisebbség fogalmát ugyanis kizárólag közösségi szinten fogalmazta meg, azonban az egyének vonatkozásában nem határozott meg kritériumokat.
A jogalkotó 2005-ben pontosította a Nektv. személyi hatályát. Az 1. § (1) bekezdés értelmében e törvény hatálya kiterjed mindazon, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárokra, akik magukat valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozónak tekintik, valamint e személyek közösségeire.
Nyilvánvaló, hogy egy közösség csak olyan ismérvekkel rendelkezhet, amelyek a tagjait is jellemzik. A Nektv. azáltal, hogy megadja a nemzeti és etnikai kisebbség definícióját, egy szempontrendszert állít fel az adott közösség objektív kritériumainak meghatározásához. Ezek a követelmények nemcsak a közösség szintjén fogalmazhatóak meg, hanem azzal az egyénnel szemben is, aki magát a kisebbség tagjaként kívánja elismertetni.
A Nektv. előírása összhangban van az Európa Tanács nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményének alábbi rendelkezésével: „minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem”. A keretegyezményhez fűzött magyarázat szerint az idézett rendelkezés nem foglalja magába a tetszés szerinti választás jogát a kisebbséghez tartozás kérdésében. Az egyén szubjektív választása elválaszthatatlanul kötődik a személy azonosságtudatát meghatározó lényeges objektív kritériumokhoz.
Ennek az elvnek az érvényesítése különösen a választójog gyakorlása során vett fel problémákat. A választójogi visszaélések elleni fellépés a kisebbségi választói jegyzék újraszabályozásával lenne biztosítható. (Erre vonatkozó javaslataimat egy külön feljegyzésben foglaltam össze.)
A kisebbségi közösség törvényi definíciója a Nektv. megalkotása óta változatlan. A jogalkotó ugyanis olyan kritériumok meghatározására törekedett, amelyek egyértelmű és lényegi elemei egy közösség nemzeti vagy etnikai kisebbségként való elismerésének.
A Nektv. 1. § (2) bekezdése kimondja: „a nemzeti és etnikai kisebbség minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok és a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul”.
Az elmúlt években több kezdeményezés is indult annak érdekében, hogy egyes közösségek kisebbségként ismertessék el magukat. Ezek azonban nem voltak eredményesek, mert az Országgyűlés megítélése szerint nem feleltek meg a kisebbség törvényi definíciójának.
A kisebbség fogalmának egyetlen olyan eleme van, amelynek kapcsán vita bontakozott ki a Nektv. legutóbbi módosításakor, és ez a magyar állampolgárság. Az Országgyűlés az őshonos kisebbségek védelmére alkotta meg a törvényt. A Nektv. deklarált célja, hogy a legalább egy évszázada Magyarországon élő kisebbségi közösségek kultúrájának, hagyományainak fennmaradását, ápolását és továbbörökítését segítse elő. A jogalkotó ezért úgy döntött, hogy csak a magyar állampolgársággal rendelkezők számára biztosítja a kisebbségi jogok gyakorlásának lehetőségét.
Egyes közösségek ezt azért kifogásolják, mert megítélésük szerint a törvényi szabályozás hátrányosan érinti azokat a tagjaikat, akik – bár esetenként évtizedek óta Magyarországon élnek – nem rendelkeznek magyar állampolgársággal.
A kisebbségi jogok elviekben a kisebbségi közösségek tagjait illetik meg. A gyakorlatban azonban a kisebbségi jogok többségével állampolgárságra tekintet nélkül élhetnek a magyarországi lakóhellyel rendelkezők. Példaként hivatkozhatom arra, hogy az egyesülési jog alapján létrehozott kisebbségi szervezetnek bárki tagja lehet, illetve a nemzetiségi oktatás igénybevételéhez sem feltétel, hogy a tanuló szülei magyar állampolgárok legyenek.
A magyar állampolgárság hiánya azonban két esetben valóban hátrányt jelent a kisebbségi jogok gyakorlása terén.
1) A nyelvi jogok a közigazgatási hatósági eljárásban
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 9. § (1) bekezdése kimondja hogy a Magyar Köztársaságban a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar.
Ugyanezen törvényszakasz (3) bekezdése azonban úgy rendelkezik, hogy a kisebbségi szervezet, valamint az a természetes személy, aki a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozik, a közigazgatási hatóságnál mind szóban, mind írásban használhatja az adott kisebbség nyelvét. A kisebbség nyelvén benyújtott kérelmet magyar nyelvű és az ügyfél kérésére a kérelemben használt nyelvre lefordított határozattal kell elbírálni, és e rendelkezés megfelelően irányadó a végzésekre is.
Ez a jogosultság ugyanakkor a nem magyar állampolgárságú személyeket nem illeti meg. Ők a fordítási és tolmácsolási költség viselése mellett kérhetik, hogy a közigazgatási hatóság bírálja el az anyanyelven vagy valamely közvetítő nyelven megfogalmazott kérelmüket. Kivétel ez alól, ha a közigazgatási hatóság nem magyar állampolgárságú, a magyar nyelvet nem ismerő személy ügyében magyarországi tartózkodásának tartama alatt hivatalból indít azonnali intézkedéssel járó eljárást, vagy a természetes személy ügyfél azonnali jogvédelemért fordul a magyar közigazgatási hatósághoz. Ebben az esetben a fordítási és tolmácsolási költséget, továbbá a jeltolmácsolás költségeit az eljáró közigazgatási hatóság viseli.
2) A választójog gyakorlása
A kisebbségi önkormányzati választójogi szabályok ismertetése előtt indokolt röviden szólni a nem magyar állampolgárok helyi önkormányzati választójogáról is.
Az Európai Unióról szóló szerződés módosításáról rendelkező Amszterdami szerződés 19. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „minden uniós polgár, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállam helyhatósági választásain választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai”.
E rendelkezés végrehajtására alkotta meg az Európai Unió Tanácsa a 94/80/EK irányelvet.
Az Irányelv 3. cikke értelmében az uniós polgárokat akkor illeti meg a lakóhelyük szerinti tagállamban az aktív és passzív választójog, ha teljesítik mindazokat a feltételeket, amelyeket az adott állam joga saját állampolgárai számára előír.
Az Irányelv meghatározza azokat az eseteket, amikor jogszerű a megkülönböztetés az uniós polgárok és a tagállamok állampolgárai között a választhatóság kérdésében. Ilyen kitétel, hogy a tagállamok kiköthetik: csak a saját állampolgáraik viselhetik az alapszintű helyhatósági egység választott vezetőjének, helyettesének vagy végrehajtó szerve tagjának tisztségét.
Annak érdekében, hogy a hazai szabályozás megfeleljen ezeknek az elvárásoknak, az Európai Unióhoz történő csatlakozás napján módosult az Alkotmány 70. §-a.
A hatályos szabályozás szerint az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és választó legyen. Az unió polgárai tehát Magyarországon tagjai lehetnek a helyi önkormányzatok képviselő-testületének és közgyűlésének. Az Alkotmány rendelkezései értelmében azonban polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré kizárólag magyar állampolgár választható.
A kisebbségek anyaországai közül Horvátország, Örményország, Szerbia és Ukrajna nem tagja az Európai Uniónak. Ezeknek az országoknak a Magyarországon bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú polgárát is megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen. Az Alkotmány azonban a választhatóság jogával nem ruházza fel őket.
A 2006. évi választások előtt a kisebbségi önkormányzati képviselők választása során a magyar állampolgársággal nem rendelkezőket (tehát a bevándoroltakat és a letelepedetteket) is szavazati jog illette meg. Ez annak a következménye volt, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselőket ugyanaz a személyi kör választhatta meg, mint a helyi önkormányzati képviselőket. A kisebbségi önkormányzati választójogi rendelkezések tehát nem voltak összhangban a Nektv. személyi hatályával.
Ezt az ellentmondást a képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvény (Kvjt.) oldotta fel.
A Kvjt. 2. § (1) bekezdése értelmében a kisebbségi önkormányzati választásokon csak a kisebbségi közösségek magyar állampolgársággal rendelkező tagjait illeti meg választójog.
Ezt a szabályozást több kisebbségi közösség is sérelmezi, mert megítélésük szerint a jogalkotó a kisebbségi nyelvet ismerő, a kisebbségi közszolgáltatásokat leginkább igénylő személyeket zárta ki a képviselők köréből.
A Nektv. személyi hatályának kibővítése kérdésében még nem alakítottam ki végleges álláspontomat, mert előzetesen szeretném megismerni az országos kisebbségi önkormányzati elnökök véleményét is.
Budapest, 2007. november 9.
Dr. Kállai Ernő