Jelentés

 

 

az 1906/2008. és a 2321/2008. számú ügyekben,

Józsefváros közoktatási intézményeit érintő racionalizálási eljárásról és döntésről

 

 

I. A panaszok 

A Jókai Mór Általános Iskola iskolaszéke azért fordult hozzám, mert az intézmény tervezett jogutód nélküli megszüntetését jogellenesnek tartja. A megszüntetéssel szemben érvelt azzal is, hogy más racionalizálási megoldás célszerűbb és emberibb volna.

Törvényellenes az intézmény megszüntetése a panaszos szerint, mert a közoktatási törvény alapelvébe ütközik: sérti a gyermek mindenek felett álló érdekét.  A gyermek mindenek felett álló érdeke amiatt sérül, mert az átszervezéssel óriási [számú] hátrányos helyzetű gyermek összesűrítve, nagy létszámú osztályokban tanulna a kijelölt jogutód intézmény sötétebb termeiben, miközben a jól működő, összeszokott közösségek mindenképpen sérülnének, esetenként megszűnnének, illetve a másik iskola megközelítése veszélyesebb  is.  

A döntés méltánytalan, mert nincs figyelemmel arra: ahhoz, hogy az érintett személyek hátrányukat ledolgozhassák, nem elegendő annak biztosítása, hogy őket a többiekkel azonos jogok illessék meg, hanem olyan pozitív intézkedésekre van szükség, amelyek lehetővé teszik, hogy a helyzetükből adódó hátrányaikat csökkentsék, illetve megszüntethessék. A döntés nem segíti, hanem kifejezetten gátolja a gyermekek hátrányainak csökkentését, illetve megszüntetését, sőt, még sokkal hátrányosabb helyzetbe kerülnének.

A beadványozó azért tartja ésszerűtlennek, nem logikusnak — az átszervezéssel elérni kívánt célokhoz képest —  az intézmény megszüntetését, mert az toleranciát, tudást, valódi értékeket ad át a hátrányos helyzetű gyerekek agresszív rétegeinek is. A fenntartó is láthatja, hogy egy jól működő intézmény megszüntetéséről van szó, hiszen: Az önkormányzati tanulmány valamennyi pontjában jó helyen, jó megítéléssel vagyunk jelen.

Nem emberséges a nehéz feltételek között is sikeresen működő, jól kihasznált, nagy múltú intézmény megszüntetése, „feláldozása” mert annak nyilvánvaló célja nem más, minthogy a mi megóvott, karbantartott épületünket átadják egy csak 4 éve az önkormányzat által fenntartott, 95%-ban kerületen kívüli, válogatott rétegből, csak jó képességekkel és körülményekben élő tanulógárdát oktató iskolának …ezért kell nekünk megszűnnünk.  

Egy másik beadványozó szerint a Józsefvárosban egyébként is meglévő szegregációs mechanizmusokat erősíti fel az önkormányzat. Az intézményracionalizálási intézkedéscsomag (amelynek csak egyik eleme a Jókai Mór Általános Iskola megszüntetése) nem kifejezett, de nyilvánvaló célja ugyanis az, hogy 2-3 önkormányzati közoktatási intézmény extra támogatással a helyi középosztály, míg az összes többi a hátrányos helyzetűek, köztük legjelentősebb számban és arányban a romák igényeit „elégítse ki”.  

II. Hatásköri kérdések

Az Alkotmány 32/B. § (2) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának az feladata, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.

 

Hatásköröm alapja a konkrét esetben az, hogy a Jókai Mór Általános Iskolában cigány kisebbségi nevelés-oktatás is folyik.  Ezen túl, (az egyik beadvány szerint) az iskolában tanulók 50%-a hátrányos helyzetű, köztük jelentős arányban vannak roma gyermekek, a másik panaszos szerint a cigány tanulók aránya 42%.  Az intézmény megszüntetésének kisebbségi joggal, érdekkel érintkezése tehát kétségtelen.

 

Mivel a Jókai Mór Általános Iskola jogutód nélküli megszüntetése elválaszthatatlan része Józsefváros intézményhálózat-racionalizálási tervének (és a meghozott döntésnek), ezért vizsgálatomat akkor is ki kellett volna terjesztenem a terv valamennyi alkotmányossági elemére, ha ezzel kapcsolatban nem kaptam volna külön jelzést. Az egyik beadványozó szerint a tervezett intézkedéssorozat egésze elkülönítési szándékkal készült. Az utóbbi panasz sem volt nyilvánvalóan alaptalan, ezért törvényi kötelezettségemnek[1]eleget téve ki kellett vizsgálnom az elkülönítés kérdését is.

Ebben a vonatkozásban különös jelentőséggel bír az, hogy Józsefváros hatályos közoktatási feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési terve[2](a továbbiakban: intézkedési terv) szerint „a roma tanulók létszáma abszolút számban és arányban növekszik valamennyi oktatási-nevelési intézményben (30-80%), a növekedés az óvodákban erőteljesebb. Ugyanerről beszél Benga Oláh Tibor, a Józsefvárosi Roma Kisebbségi Önkormányzat, illetve a helyi önkormányzat Kisebbségi és Emberjogi Bizottságának elnöke, valamint kisebbségi tanácsnok. Benga Oláh 2001-es nyilatkozata szerint 20-25 000 cigány ember él Józsefvárosban, az iskolákban kb. 33% cigány származású diák van, az óvodákban ez az arány 40%, 2006 december 12-ei nyilatkozata szerint a roma kisebbség a kerületi népesség 20-25 százaléka. Az iskoláskorú népességben harminc százaléka, az iskolák kerületi összlétszámának 43 százaléka roma. A Práter utcai általánosban ötvenkilenc százalék, a Németh László iskolában hatvan százalék, az Erdélyi utcai általánosban száz százalék a roma tanulók aránya.[3]

III. A vizsgálat céljai

Vizsgálatom során elsősorban a következő kérdésekre kerestem a választ:

1.      Az intézkedési terv a jogbiztonság alkotmányos elvének, a jogintézmény funkciójának megfelelően tartalmazza-e az intézménymegszüntetés és átszervezés fő vonalait?

2.      A lefolytatott véleményeztetési eljárás biztosította-e azt az elvi lehetőséget, hogy a vélemények befolyásolhassák Józsefváros Önkormányzata érdemi döntését?

3.      A cigány kisebbségi oktatásra, illetve a nagyszámú cigány származású tanuló egyenlő bánásmódhoz való (általános) jogára tekintettel biztosította-e a cigány kisebbségi önkormányzat egyetértési jogait a helyi önkormányzat valamennyi, törvényben szabályozott kérdésben; az egyetértés gyakorlásához szükséges megfelelő információkkal?

4.      A cigány kisebbségi oktatásra tekintettel biztosította-e az Országos Cigány Kisebbségi önkormányzat véleményezési jogait a helyi önkormányzat valamennyi, törvényben szabályozott kérdésben, az egyetértés gyakorlásához szükséges megfelelő információkkal?

5.      A jogszabályi előírásoknak megfelelő módon és tartalommal kérte-e ki az önkormányzat a független szakértő véleményét; a szakértő körültekintő és megalapozott választ adott-e a jogszabályban rögzített kérdésekre?

6.      A jogszabályi előírásoknak megfelelő módon és tartalommal kérte-e ki az önkormányzat a fővárosi önkormányzat szakvéleményét; a szakvélemény körültekintő és megalapozott választ adott-e a jogszabályban rögzített kérdésekre; a szakvéleményt az arra jogosult adta-e ki?

7.      Az intézményracionalizálás deklarált okai és céljai összhangban vannak-e egymással, az intézkedési terv tényadataival, a kerület közoktatási esélyegyenlőségi programjával?

IV. A vizsgálat módszerei

Tanulmányoztam az átszervezéssel összefüggő valamennyi iratot. Így különösen a Józsefváros fenntartásában működő közoktatási intézmények alapító okiratainak módosításáról szóló a 33/2008. (I. 16.) Kt. határozatot; a kerület hatályos intézkedési tervét, amelyet az önkormányzat 105/2004. (IV.01.) Kt. határozattal fogadott el; a 2008. februári 27-i képviselő-testületi ülésre, a józsefvárosi közoktatási intézményhálózat racionalizálásáról készített előterjesztést és az akkor hozott 85/2008. (II. 27.) Kt. határozatot;  az intézmény-megszüntetés és átszervezés során véleményezési joggal bíró testületek és fórumok véleményét; az iskolai beiskolázási körzetek módosításáról szóló 154/2008. (III. 12.) Kt. határozatot, a települési cigány kisebbségi önkormányzat egyetértési jogaival összefüggő iratokat, az eljáró független közoktatási szakértők munkájára vonatkozó dokumentációt; a fővárosi önkormányzat fejlesztési tervre alapozott szakvéleményével kapcsolatos dokumentációt; a kerület iskoláinak kompetenciamérési eredményeiről szóló összegző kimutatást; a hátrányos helyzetű, azon belül a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számára és arányára vonatkozó különböző adatsorokat; a józsefvárosi közoktatási esélyegyenlőségi program és intézkedési terv módosításáról szóló 209/2008. (IV.9.) Kt. határozatot, a 2008. április 30-ai képviselőtestületi ülésre készített előterjesztést, az ennek alapján 2008. május 15-én elfogadott intézményracionalizálásról szóló döntést: a  290/2008. (V.15.) Kt. határozatot.

 

Munkatársaim több beszélgetést folytattak az érintett iskolák igazgatóival, személyesen konzultáltak a polgármesterrel, a jegyzővel, a közoktatásért felelős aljegyzővel, valamint az intézményátszervezést előkészítő Oktatási, Közművelődési, Ifjúsági és Sport Osztály (OKISO) vezetőjével.

 

Elemeztem az intézmény-átszervezésre és megszüntetésre vonatkozó jogszabályokat.

 

 

V. Megállapítások, következtetések

V.1. Az intézkedési tervről

A hatályos intézkedési terv nem felel meg a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kotv.) előírásainak, mert nem tartalmazza a kötelező tartalmi elemek közül „a gyermekek, tanulók esélyegyenlőségét szolgáló intézkedéseket.” A jogalkotó szándéka az intézkedési terv kötelező tartalmi elemeinek az esélyegyenlőségre vonatkozó kibővítésével éppen az volt, hogy az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség biztosításának a kötelezettsége ne „csupán” alapelvi szinten[4]jelenjen meg a közoktatásban, hanem az intézményfenntartó önkormányzatok és mások közvetlen és kötelező iránymutatást is kapjanak fenntartói döntéstervezési, -előkészítési, -hozatali eljárásuk során.  

Az önkormányzat jogsértő módon elmulasztotta az intézkedési terv 2006-os „rendes” és 2007-es „rendkívüli” felülvizsgálati kötelezettségét.

 

Az intézkedési terven kívüli más iratoknak, esélyegyenlőségről (vagy arról is) szóló egyéb határozatoknak, nyilatkozatoknak nem ugyanaz a funkciója, mint az intézkedési terv jogintézményének, ezért azok tényleges alkalmazása esetén is csak korlátozottan alkalmasak a „hiány” pótlására.

 

A fenntartói döntéshozatalnak az intézkedési tervre kell épülnie. Egyrészt a jogalkotó a kell szó használatával: az intézkedési terv kötelező tartalmi elemeinek szabályozásával kifejezésre juttatja ebbéli határozott akaratát.  Másrészt a rendeltetésszerű joggyakorlás elvéből és a jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos érdekből is az következik, hogy az önkormányzat kötve van saját határozatához (határozattal elfogadott intézkedési tervéhez): ha attól el kíván térni, akkor a határozatot módosítania kell.  Harmadrészt, és leginkább, azért, mert különben a szülők és a gyermekek alapvető érdekei sérülhetnek!

 

Jogsértő és a jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos érdeket is sértő, hogy a hatályos intézkedési tervben a ténylegesen megvalósított, átfogó átszervezési, megszüntetési intézkedési elképzeléseknek csak töredéke található meg. Az intézkedési tervnek ugyanis az intézménymegszüntetés és átszervezés fő vonalait tartalmaznia kell.  Más megközelítésben: az átszervezésre lényegében az intézkedési terv figyelembe vétele nélkül került sor, vagyis ez a  jogintézmény nem tölthette be funkcióját. 

Jogsértő az is, hogy az átszervezés előtt, az átszervezési célnak megfelelő tartalommal, a szükséges külön véleményeztetési eljárás lefolytatásával, az intézkedési tervet nem módosították. 

 

A Kotv. 85. § (4) bekezdése felsorolja az intézkedési terv kötelező tartalmi elemeit. A törvény megfogalmazásában az önkormányzati intézkedési tervnek tartalmaznia kell, hogy

·        az önkormányzat a kötelező feladatait milyen módon látja el,

·        illetőleg milyen nem kötelező feladatokat kíván a helyi önkormányzat ellátni;

·        az intézményrendszer működtetésével, fenntartásával, fejlesztésével, átszervezésével összefüggő elképzeléseket,

·        a gyermekek, tanulók esélyegyenlőségét szolgáló intézkedéseket.

 

Az intézkedési terv értékelését és szükség szerinti felülvizsgálatát kétévenként kell elvégezni. Erre a konkrét esetben 2006-ban kellett volna sort keríteni; ez nem történt meg.  

 

A „gyermekek, tanulók esélyegyenlőségét szolgáló intézkedések” beépítésének kötelezettségét a Kotv. 2007. szeptember 1-től hatályos módosítása írta elő 2007. december 31-ei határidővel, de ez sem történt meg.

 

Az intézkedési terven kívüli más iratoknak, esélyegyenlőségről (vagy arról is) szóló egyéb határozatoknak, nyilatkozatoknak nem ugyanaz a funkciója, mint az intézkedési terv jogintézménynek, nem beszélve arról, hogy azok elfogadását/módosítását a törvény nem/vagy nem feltétlenül köti véleményeztetési és egyetértési eljáráshoz. A konkrét esetben az önkormányzatnak van határozattal elfogadott esélyegyenlőségi programja, de az nem része az intézkedési tervnek: ezzel részben (az intézkedési terv módosításával együtt járó) véleményezési-egyetértési jogot vont el, részben pedig formálisan (is) különválasztotta az intézményhálózat működtetését és az esélyegyenlőség kérdését.

A Kotv. 132. § (6) bekezdése példálódzó értelmezését adja a gyermekek, tanulók esélyegyenlőségét szolgáló intézkedéseknek. Eszerint az intézkedési tervnek e körben tartalmaznia kell különösen

·        az óvodai nevelés három éves kortól történő biztosításának feltételeit,

·        az ingyenes étkeztetéshez, az ingyenes tankönyvellátáshoz szükséges feltételek meglétét,

·        a beiskolázási körzethatárok kialakításánál a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók többi tanulóhoz viszonyított arányát.

 

A „különösen” szó használata eligazítást ad ahhoz, hogy az értelmezendő fogalom tartalmának melyek a kötelező, minimum elemei. A konkrét esetben a körzethatárok kialakítása kiemelt figyelmet érdemel, hiszen a beiskolázási körzeteket az önkormányzat a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók számarányának korrekt ismerete nélkül valósította meg. A OKISO vezetőjétől kapott tájékoztatás szerint a halmozottan hátrányos helyzetű tanulókra irányuló felmérést 2008. januárban megkezdték, de az áprilisban elfogadott esélyegyenlőségi program még mindig a legfontosabb megoldandó esélyegyenlőségi feladatnak tekinti a megbízható adatok hiányát, miközben a körzethatárok módosítására már 2008. március 12-én sor került.

 

Az önkormányzati intézkedési terv a jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos érdeket szolgálja a közoktatás területén; az előrelátás, a tervszerűség, a folyamatosság, az érdekeltek széles körének (szülők, tanulók, pedagógusok, stb.) tervezéshez szükséges informálása a funkciója. Végrehajtási jellegű részletszabályok nélkül, de tartalmaznia kell, hogy az önkormányzat a kötelező feladatait milyen módon látja el, illetőleg milyen nem kötelező feladatokat kíván a helyi önkormányzat ellátni, továbbá, az intézményrendszer működtetésével, fenntartásával, fejlesztésével, átszervezésével összefüggő elképzeléseket.

 

A fenntartói döntéshozatalnak a tervre kell épülnie. Egyrészt a jogalkotó a kell szó használatával: az intézkedési terv kötelező tartalmi elemeinek szabályozásával kifejezésre juttatja ebbéli határozott akaratát.  Másrészt a rendeltetésszerű joggyakorlás elvéből és a jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos érdekből is az következik, hogy az önkormányzat kötve van saját határozatához (határozattal elfogadott intézkedési tervéhez): ha attól el kíván térni, akkor a határozatot módosítani kell.  Harmadrészt, és leginkább, azért, mert különben a szülők és a gyermekek alapvető érdekei sérülhetnek!

 

Az oktatási és kulturális miniszter tájékoztatója szerint[5]:

„Először az elérni kívánt cél meghatározására van szükség. Ennél a kérdésnél kell vizsgálat tárgyává tenni az adott időszakban ellátott feladatokat, az adott időszakban nyújtott szolgáltatásokat és a szolgáltatás nyújtásának módját. A célok fölvázolása, meghatározása után indokolt annak vizsgálata, hogy az önkormányzati elképzelések megvalósítása biztosítja-e a közoktatásról szóló törvényben meghatározott kötelező szolgáltatások igénybevételét, illetőleg, hogy a szolgáltatás nyújtás megfelel-e a helyi önkormányzat intézkedési tervében meghatározottaknak, vagy igényli az intézkedési terv felülvizsgálatát, átdolgozását is.”

 

A konkrét esetben az intézkedési terv és az intézmény-racionalizálás címszóval meghozott döntés között szinte egyáltalán nincs kapcsolat, sőt, nagyobbrészt azzal ellentétes tartalmú.

Józsefváros hatályos intézkedési terve a 3. 2. pontban, Az intézkedési tervben kitűzött feladatok alcím alatt a következőket tartalmazza:

• A feladatok meghatározásának kiindulópontja, hogy alapvető koncepcióváltoztatásra nincs szükség;
• a 2008 utáni tervezéshez — 2007. szeptemberi határidővel — a demográfiai, szociológiai és iskolaszociológiai kutatás, szakértői elemzés készítése szükséges, amely tartalmazza a kerületből távozó és a kerület iskoláiba érkező tanulókkal kapcsolatos adatokat is;
• az óvodai hálózatot az önkormányzat megtartja, azzal a megszorítással, hogy a 2006-ban átadásra kerülő a Bacsó Béla Utcai Óvoda „kiváltja” a Baross u. 59., valamint a Tolnai Lajos utca 19. alatt működő óvodákat;
• a meglevő általános iskolai hálózatot – a nem szélsőségesen gazdaságtalan működésű intézmények nélkül – meg kell őrizni.

 

A tervezett változások alcím alatt:

• Egy általános iskola (a Deák Diák) fenntartói jogának átvétele, s egy intézmény (a Dugonics András Általános Iskola és Gimnázium) megszüntetése áll. Ezekre 2004-ben sor is került.

• Az alapfokú művészetoktatást a kerület több közoktatási intézményében is bővíteni kell.
• Meg kell őrizni a működőképes gazdálkodási formákat: az óvodáknak a Józsefvárosi Óvodák Gazdasági Egységét (JÓGE) és az iskolák önálló gazdálkodását.

 

Budapest Józsefvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete 2008. februári 27-i ülésén e feladatoktól alapvetően eltérő tartalmú döntést hozott, amikor megfogalmazta a józsefvárosi közoktatási intézményhálózat racionalizálási szándékát.

Józsefváros Önkormányzata a 85/2008. (II.27.) kt. határozatában 4 közoktatási intézmény székhelye címének a megváltoztatását irányozta elő:  

• a cigány kisebbségi nevelést is folytató Kincskereső Napközi Otthonos Óvoda (Bláthy O. u. 35., az önállóságának a megtartása mellett) a Vajda Péter Ének-zenei Általános Iskola és Sportiskola épületébe kerül;
• a Deák Diák Általános Iskola székhelye a jogutódlással megszüntetendő Jókai Mór Általános Iskola épülete lesz,
• a Józsefvárosi Zeneiskola a Práter Utcai Általános Iskolába költözik át,
• a Józsefvárosi Nevelési Tanácsadó a Józsefvárosi Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Központ és Általános Iskola épületébe kerül.

 

Az önálló gazdálkodási jogkör részben önállóvá alakítását tervezte

• cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Józsefvárosi Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Központ és Általános Iskolát,
• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Lakatos Menyhért Általános Iskolát és Gimnáziumot,
• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Práter Utcai Ének-zene Tagozatos Általános Iskolát,
• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Somogyi Béla Utcai Általános Iskolát,
• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Vajda Péter Utcai Ének-zenei Általános Iskola és Sportiskolát,
• a Józsefvárosi Zeneiskolát érintve.

 

Az ellátandó feladatok kibővítését, illetve esetleges kibővítését irányozta elő

• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Németh László Angol-testnevelés Tagozatos Általános Iskolát,
• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Práter Utcai Ének-zene Tagozatos Általános Iskolát (vizsgálattól függően, időmeghatározás nélkül),
• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Vajda Péter Utcai Ének-zenei Általános iskola és Sportiskolát (vizsgálattól függően, s csak a 2011-2012-es tanévtől),
• a Deák Diák Általános Iskolát (vizsgálattól függően, s csak a 2010-2011-es tanévtől) említve.

 

Az ellátandó feladatok megváltoztatását tervezte (vagylagosan: fejlesztés vagy feladat-átadás/megszüntetés útján) a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Lakatos Menyhért Általános Iskola és Gimnázium esetében, a gimnáziumi osztályok vonatkozásában.

 

Megszüntetni tervezte:

• a cigány kisebbségi nevelést-oktatást is folytató Jókai Mór Általános Iskolát; jogutódja a Somogyi Béla Utcai Általános Iskola lesz,
• a cigány kisebbségi nevelést folytató Tolnai utca 19. alatt működő napközi otthonos óvodát; jogutódja az ugyanezen utca 7-9. szám alatti másik óvoda lesz.

 

Az előterjesztést a polgármesteri hivatal egyik osztálya, az OKISO készítette elő: az előterjesztéshez kapcsolódó tanulmány formailag egyáltalán nem, tartalmában pedig, a polgármester véleménye alapján is, csak erős fenntartásokkal tekinthető demográfiai, szociológiai és iskolaszociológiai kutatásnak, szakértői elemzésnek.

 

Mindebből következőleg, előbb (független szakértői elemzés alapján és a törvényben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatásával) az intézkedési tervet kellett volna módosítani, majd ezt követően előkészíteni (a törvényben előírt másik véleményeztetési eljárás lefolytatásával) magát a döntést. Ha ugyanis az intézkedési terv a megvalósítani akart átszervezések, intézmény-megszüntetések fő vonalait nem tartalmazza, akkor az intézkedési terv módosításával és az intézményátszervező döntéssel kapcsolatban külön-külön véleményezési eljárást kell lefolytatni. A két aktus nem eshet egybe.

 

A megkettőzött véleményeztetési eljárásnak pontosan az a célja, hogy az intézkedési terv valóban betölthesse döntés-előkészítést szolgáló feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és -fejlesztési terv funkcióját; ha egyetlen eljárásban lehetne módosítani az intézkedési tervet és meghozni az erre alapozott intézménymegszüntető döntést, akkor e jogintézmény a lényegét veszítené el: kiüresedne.

 

Másrészt, a két véleményezési eljárásban — közoktatási törvény 85. § (4) és (6) bekezdései, 88. § (5), (6), (7), (9) bekezdései, a 102. § (3) és (11) bekezdései alapján — részben más a véleményező fórumok köre, más a feltett kérdés és egészen eltérő a szakértő és a megyei önkormányzat feladata: egyetlen eljárásban már csak emiatt sem „abszolválhatja” az önkormányzat a véleményeztetési feladatait.

 

A konkrét esetben az önkormányzat egy véleményeztetési eljárást folytatott le, ezzel jogot vont el.

 

 

V.2. Az intézménymegszüntetéssel, átszervezéssel kapcsolatos véleményeztetési eljárásról[6]

 

A szülők, a tanulók és más érdekeltek jogainak garanciális biztosítéka a szabályszerű véleményeztetési eljárás. A véleményeztetési eljárás funkciója az, hogy a vélemények érdemben befolyásolhassák a döntési jogkörrel rendelkező álláspontját. Alkotmányosan visszás az az eljárás, amelyik nem biztosítja ezt az elvi lehetőséget. 

A körzethatárok módosításáról 2008. március 12-én hozott önkormányzati határozat miatt a véleményeztetési eljárás a funkcióját nem tölthette be, ezért alkotmányosan visszás. 

Józsefváros Önkormányzata 2008. február 27-ei határozatának 11. pontja szerint „Át kell alakítani a kerület óvodai és iskolai körzethatárait, figyelembe véve az intézményátszervezés szándékát.” Vagyis, a határozat e pontja felhatalmazást adott arra, hogy az átszervezés egészére vonatkozó döntéshozatalt megelőzően sor kerüljön az átszervezés egyik legfontosabb végrehatási intézkedésére. A körzethatárok módosítására 2008. március 12-én sor is került. 

Ebből az az egyértelmű következtetés vonható le, hogy a határozati javaslat szerinti  szándéknyilatkozat 11. pontja nem csupán a szándék kinyilvánítása, hanem az átszervezés egészére kiható érdemi, tényleges (rész)döntés volt, amelynek végrehajtása a március 12-ei határozat. Így a folyamatban lévő (!) véleményeztetési eljárás javarészt üres formalitás lett, funkcióját eleve nem tölthette be, ezért alkotmányosan visszás.

E megállapításomat alátámasztja a körzethatárok módosítását tartalmazó határozat előterjesztése is. Eszerint „az általános iskolai beiratkozás idejének közelsége miatt a közoktatási törvény 66. § (2) bekezdését[7]és a fenti [a február 27-ei] szándéknyilatkozatot figyelembe véve szükséges az általános iskolai körzethatárok módosítása.” 

Igaz ugyan, hogy a körzethatár-módosítás egyik okaként a közoktatási törvény 66. § (2) bekezdése is meg van jelölve, azonban az előterjesztés egyáltalán nem tartalmaz a körzethatár-módosítás és a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek számát és arányát elemző adatokat,  illetve, a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók egyes körzetekben egymáshoz viszonyított arányáról az önkormányzat ekkor még nem is rendelkezett korrekt adatokkal.

Hangsúlyozni kívánom azt is, hogy a beiskolázási körzethatárok módosítása nem volt, de, értelemszerűen, nem is lehetett figyelemmel arra, hogy az átszervezés jogszerűségének a vizsgálatával kötelezően megbízandó független oktatási szakértő véleménye, illetve a fővárosi önkormányzat szakvéleménye esetleg feltételeket, továbbvizsgálandó kérdéseket fog-e megfogalmazni, vagy kifejezetten jogsértőnek fogja-e tartani az átszervezést. 

V.3. A cigány kisebbségi önkormányzat egyetértési jogairól

Józsefváros majdnem minden közoktatási intézményében folyik cigány kisebbségi nevelés, nevelés-oktatás. Józsefváros etnikai-demográfiai viszonyai egyébként is indokolják, hogy a cigány kisebbségi önkormányzatnak a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvényben (Nektv.) a kisebbségekhez tartozók képzésére is kiterjedő képzéssel kapcsolatban általánosan[8], és  a Kotv-ban[9] tételes megfogalmazásban biztosított széleskörű egyetértési jogai valóban érvényesüljenek. 

Nem biztosította (elvonta) a kisebbségi önkormányzat egyetértési jogát a helyi önkormányzat az intézkedési terv módosításakor, minthogy arra nem is került sor. 

A döntéshozatalt követő tájékoztatás és „egyetértés kikérése”, amint ez a konkrét esetben a beiskolázási körzethatárok esetében történt, alkotmányosan visszás még akkor is, ha az egyetértési jog jogosultja a már meghozott döntést utólag, jóváhagyólag támogatja. 

A helyi önkormányzat nem kérte ki a kisebbségi önkormányzat egyetértését a körzethatárok módosítása előtt. A Kotv. 90. § (4) bekezdésére alapozott jelzésemre utólag „orvosolták” a jogsértést. Az egyetértés kikérésére irányuló megkeresés április 24-ei, a Józsefvárosi Roma Önkormányzat határozata pedig április 28-ai keltezésű. A körzethatárok módosítására és végrehajtására viszont már március 12-én, vagyis 48 nappal korábban sor került. 

Ez eljárás nem felel meg az egyetértési jogok funkciójának. Az egyetértési jog lényege ugyanis az, hogy a jog jogosultja a kötelezett tervezett döntését akár meg is akadályozhatja, meg is „vétózhatja”. A jogosult előzetes támogató nyilatkozata nélkül a kötelezett érvényes döntést nem hozhat, az utólagos jóváhagyás jogintézményét pedig sem a Nektv., sem a Kotv. nem ismeri.  Az ilyen megerősítés, jellegénél fogva is, csupán névleges, valódi „jelentősége” nincs. Mindebből következőleg a beiskolázási körzethatárok módosításával kapcsolatban lefolytatott eljárás alkotmányosan visszás.

Az egyetértés gyakorlásához, a megalapozott és felelősségteljes döntéshez valamennyi szükséges információt egyik oldalról biztosítani, a másikról — ha ezt a kötelezett fél elmulasztja — a megalapozott döntéshez szükséges tájékoztatást igényelni kell. A konkrét esetben a körzethatárok módosítása, illetve korábban az intézményracionalizálás egyéb kérdéseiben a kisebbségi önkormányzat olyan tájékoztatást kapott, amiben az átszervezésnek sem a cigány kisebbségi nevelésre-oktatásra, sem a halmozottan hátrányos helyzetű (ami alatt főként romát kell érteni) gyermekek számára és arányára tett várható hatásáról nincs információ. 

 

 

V.4. Az Országos Cigány Önkormányzat véleményezési jogairól

Ha a helyi önkormányzat közoktatási intézményében kisebbségi nevelés, nevelés-oktatás folyik, akkor az országos kisebbségi önkormányzatot véleményezési jog illeti meg az intézménymegszüntetés, a tulajdoni vagy fenntartói jog más fenntartónak átengedése, az ellátott feladat megyei (fővárosi) önkormányzatnak való át-, illetve visszaadása során.[10]

Jogsértő, hogy a konkrét esetben két kisebbségi nevelést, nevelést-oktatást folytató intézmény megszüntetésére úgy került sor, hogy az érintett Országos Cigány Önkormányzat véleményét nem kérték ki.

Az döntés-előkészítő iratok a véleményező fórumok között számba veszik az Országos Cigány Önkormányzatot, de  Józsefváros Önkormányzata nem kereste meg véleményadás céljából e testületet.  

V.5. A szakértői véleményekről 

A szakértőnek a legszűkebb értelemben csak abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy az átszervezés javasolt megoldása biztosítja-e az adott tevékenység, szolgáltatás megfelelő színvonalon történő további ellátását. A válaszadás során azonban „A szakértő vizsgálatának a megbízás figyelembevételével az ügy minden lényeges körülményére ki kell terjednie, […] köteles a megbízójának figyelmét felhívni minden olyan körülményre, amely az általa ismert adatokra tekintettel a szakvélemény felhasználását befolyásolhatja és szükséges a megbízó érdekeinek megvédéséhez.”[11]

A konkrét esetben mindkét felkért szakértő elmulasztotta felhívni a megbízó önkormányzat figyelmét az intézkedési terv tartalmi hiányosságaira: az esélyegyenlőségi intézkedések megfogalmazásának hiányára, továbbá arra, hogy az április elején elfogadott Közoktatási Esélyegyenlőségi Programra tekintettel kell lenni az átszervezés során. Ezen túl, az egyik szakértő véleménye ellentmondásos, a másik pedig nem szól arról, hogy az intézkedési tervben  nem is szerepel a Jókai Mór Általános Iskola megszüntetésének a terve.

 

Józsefváros Önkormányzata 2008. március 5-én kérte fel az Oktatási Hivatal Közép-magyarországi Regionális Igazgatóságát arra, hogy tegyen javaslatot az átszervezés során kötelezően igénybe veendő szakértő személyére. E megkeresésben 2-2 intézmény megszüntetésével, illetve a jogutód intézmények felvehető maximális gyermeklétszámával, továbbá 3 intézmény székhelyének a megváltoztatásával kapcsolatban kért szakértői véleményt.

 

Két szakértő kapott megbízást: Farkas Tiborné a Tölcsér Bt. és Tüskés Gabriella az Európium Bt. képviseletében. Mindketten megvizsgálták, hogy a fenntartó által tervezett átszervezés biztosítja-e az adott tevékenység megfelelő színvonalon történő további ellátását és annak igénybevétele nem jelent-e aránytalan terhet a gyermekeknek és szülőknek.

 

Farkas Tiborné 2008. április 14-ei szakértői véleményében a következők állnak:

 

„A Napközi Otthonos Óvoda Tolnai Lajos u. 19. jogutóddal történő megszüntetésével a 2008/2009-es nevelési évre  - az alapító okiratban meghatározott maximális gyermeklétszám figyelembe vételével  -  a Tolnai Lajos u. 7-9. számú óvodában 5 óvodás gyermek felvételére kerülhet sor. Az előző évi jelentkezési és felvételi adatok alapján ez a szabad férőhelyszám nem biztosítja a felvételre jelentkezők óvodai elhelyezését.

 

Figyelembe véve az érintett óvodák jelenlegi férőhelyét, csoportszámát és gyermeklétszámát (498 gyermek 22 óvodai csoportban, átlaglétszám 22,63), a Tolnai Lajos u 19. sz. óvoda jogutóddal történő megszüntetésével a kötelező felvételt átvevő intézményekben a csoportok száma  19-re csökken,  így a jelenlegi létszámadatokkal számítva a csoportonkénti átlaglétszám 26,2 lesz, amely meghaladja a Kt. 3. számú mellékletében meghatározott maximális csoportlétszámot.

 

A három óvodai csoport megszüntetésével a 2008/2009-es nevelési évben induló 19 óvodai csoportban az óvodai elhelyezést igénylő kerületi gyermekek elhelyezése nem látszik biztosítottnak.

 

Mivel a kerületben és az érintett óvodákban is nagyon magas a roma kisebbségi nevelésben részesülő, a hátrányos helyzetű és a halmozottan hátrányos helyzetű gyermek, akiknek a korai óvodáztatása alapfeltétele az oktatási esélyegyenlőségeik megteremtésének nem biztos, hogy a fenntartó továbbra is eleget tud tenni a jogszabályban előírt óvodai ellátással összefüggő feladatellátási kötelezettségének.”

 

Farkas Tiborné véleményének (az önkormányzat számára kedvező tartalmú) lényegi, végkövetkeztetést tartalmazó része azonban az előző résszel ellentétes tartalmú abban az értelemben, hogy sem a 2008/2009-es nevelési évben induló óvodai csoportok elhelyezéséről, sem a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek felvételi kötelezettségéről nem tesz említést.

 

„A tervezett intézményátszervezés, mely szerint a Napközi Otthonos Óvoda Tolnai Lajos u. 19 jogutóddal megszűnik a szülőknek nem okoz aránytalan terhet, mivel a jogutód intézmény a Napközi Otthonos Óvoda Tolnai Lajos u. 7-9. ugyanabban az utcában, az óvoda közvetlen közelében helyezkedik el és az óvodával  jelenleg jogviszonyban álló, óvodában maradó gyermekek elhelyezése a jogutód intézményben biztosított.

Az átszervezés után a fenntartó továbbra is megfelelő színvonalon, azonos nevelési programmal, a jogszabályban előírt személyi és tárgyi feltételekkel biztosítja a gyermekek óvodai ellátását.”

 

Tüskés Gabriella 2008. április 15-én kelt szakértői véleménye szerint álláspontja kialakításhoz nem kapta meg Józsefváros hatályos intézkedési tervét. (A többi áttanulmányozott irat között legalábbis nem említi.) Természetesen, jeleznie kellett volna a megbízónak, hogy ez az intézményhálózat-működtetés, így az átszervezés alapirata is.  Ebből következőleg, nem észlelte, nem észlelhette, hogy az intézkedési terv nem is tartalmazza a Jókai Mór Általános Iskola megszüntetésének a tervét.

 

Említi viszont, hogy véleményét Józsefváros halmozottan hátrányos helyzetű gyerekeinek oktatási sikeressége érdekében elfogadott Közoktatási Esélyegyenlőségi Program ismeretében alakította ki. Nem jelezte azonban a megbízónak, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számának és arányának a korrekt ismerete nélkül nem lehet az esélyegyenlőség sérelmének súlyos veszélye nélkül beiskolázási körzethatárokat megváltoztatni, intézményeket megszüntetni, holott a halmozottan hátrányos helyzetűekre vonatkozó statisztikai adatsorok megbízhatatlanságát az esélyegyenlőségi program hosszan elemzi.

 

A szakértő a véleménye 3.3. pontjában ugyanakkor figyelmeztet, hogy a gyermek mindenek felett álló érdeke és az egyenlő bánásmód követelménye csak feltételek fennállása esetén biztosítható:

„A gyermek mindenek felett álló érdeke és az egyenlő bánásmód követelménye az összevonással [Jókai Mór és Somogyi Béla utcai Általános Iskola] biztosítható, amennyiben

-          a tanulócsoportok összetételét az összevonás nem érinti,

-          az új csoportok a beiskolázással, illetve a tagozatváltásnál jönnek létre.

-          Az osztályok szervezésénél nem alakulnak ki szociálisan hátrányos tanulókat aránytalanul gyűjtő csoportok. (A kétnyelvű osztályok szervezésénél ez jelentős veszélyforrás lehet.)

-          A rendelkezésre álló tanórán kívüli óraszámok a rászoruló tanulók helyzetükből adódó hátrányaikat csökkentsék. (Pozitív megkülönböztetés)”

 

A feltételek biztosíthatóságáról az iskolai felvételi eljárás után mindenképpen vizsgálatot kellett volna lefolytatnia az önkormányzatnak: erről azonban nincs tudomásom.

V. 6. A Fővárosi Önkormányzat szakvéleményéről

A főpolgármester szakvéleménye nem kellő körültekintéssel készült, s egyébként is, hatáskör hiányában, alkalmatlan joghatások kiváltására.   

 

A Kotv. szerint a megyei (fővárosi) önkormányzat szakvéleménye kiemelt fontossággal bír, hiszen a közgyűlés arról nyilatkozik, hogy a megkereső önkormányzat a közoktatási feladatairól továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik-e oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet; azért a szakvélemény csak érdemi vizsgálatot követően születhet.  Jelen esetben az intézkedési terv megismerése nélkül, arra hatáskörrel nem rendelkező személy (a főpolgármester) nyilvánított véleményt.

 

A szakvélemény 4 irat összevetése és elemzése útján készült: dr. Kocsis Máté alpolgármester megkereső levele, a megkereséshez csatolt két szakértői vélemény, valamint a főváros fejlesztési terve. Megállapítható, hogy a szakvélemény nem megfelelő körültekintéssel készült, hiszen az intézkedési terv és a tervezett döntés közötti összhang vizsgálatára nem került sor.

 

A szakvélemény adására sem a megyei, sem a fővárosi közgyűlés elnökének, főpolgármesterének nincs hatásköre. A közoktatásról szóló törvény a szakvélemény "kiadását" önkormányzati hatáskörbe telepíti, amelyből az következik, hogy a szakvéleményt a fővárosi, illetve a megyei közgyűlésnek kell elfogadnia. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény törvény 10. § (1) bekezdésének l) pontja szerint át nem ruházható testületi hatáskörbe tartozik a véleménynyilvánítás olyan ügyben, amelyben törvény az érdekelt önkormányzat álláspontjának a kikérését írja elő.

V.6. Az intézményracionalizálás okai és céljai 

A közoktatási intézményeket fenntartó önkormányzatnak feladat-ellátási és nem intézmény-fenntartási kötelezettsége van. Az önkormányzat intézményeinek megszüntetéséről, átszervezéséről mérlegelési jogkörében eljárva dönt. Ennél fogva döntése törvényes lehet akkor is, ha az nem ésszerű, nem célszerű, ha ellentmondásos, ha nem gazdaságos. A mérlegelési jogkörben hozott intézmény-fenntartói döntés is jogellenes azonban, ha a törvényben foglalt kötelező mérlegelési szempontokra tekintet nélkül születik. A törvény alapelveinek minden, még a mérlegeléssel hozott fenntartói döntés során is érvényesülniük kell: 1. A gyermek mindeneke felett álló érdeke akkor érvényesül egy intézmény-átszervezés során, ha a fenntartó a kérdés valamennyi aspektusát a lehető legmélyebben, legaprólékosabban, legkörültekintőbben és felelősségteljesen megvizsgálta. 2. A konkrét esetben az egyenlő bánásmód, pontosabban az egyenlő bánásmód érvényesítését szolgáló esélyegyenlőség vonatkozásai nem jutottak érvényre.

Egy települési esélyegyenlőségi program — a rendeltetésszerű joggyakorlás elvárása alapján — nem üres deklaráció, hanem konkrét intézkedések alapja, így pl.  szegregáció esetén az önkormányzati beavatkozási kötelezettség megalapozója.  Budapest VIII. kerület Józsefváros Önkormányzata a Józsefvárosi Közoktatási Esélyegyenlőségi Program és Intézkedési Tervét, mint helyi esélyegyenlőségi programot úgy fogadta el, hogy kifejezetten vállalta is, hogy „az elkészült és elfogadott dokumentumot összehangolja az önkormányzati intézkedési tervvel, az önkormányzati minőségirányítási programmal, valamint a fenntartása alatt működő közoktatási intézmények működtetésével, pedagógiai munkájukat szabályozó dokumentumaikkal.”[12] Az intézményracionalizálásról szóló 2008. május 15-ei döntésnek e vállalás alapján is figyelemmel kellett volna lenni a Program minden vonatkozására: erre objektív lehetőség is lett volna, hiszen e dokumentumot 2008. április 9-én fogadta el az önkormányzat. 

 

A rendelkezésemre bocsátott adatok szerint a Jókai Mór Általános Iskola megszüntetése nem indokolható sem a férőhely-, sem a tantermi kihasználtsággal, sem a nem állandó osztályteremként használt tantermek számával, sem az átlagos osztálylétszámmal, sem kompetenciamérési eredményekkel, de még az iskola tanulóira költött pénzmennyiséggel sem.

 

Férőhely-kihasználtság az iskolákban növekvő sorrendben: Német, Práter, Somogyi, Vajda, Lakatos-Jókai.

Tantermi kihasználtság növekvő sorrendben: Somogyi, Práter, Német, Tolnai-Vajda-Lakatos, Jókai.

A nem állandó osztályteremként használt tantermek száma csökkenő sorrendben: Somogyi, Németh, Práter, Vajda, Tolnai, Deák, Losonczi-Jókai.

Számított létszámra a kerületi átlagos osztálylétszám: 23,61; tényleges létszámra a kerületi átlagos osztálylétszám: 19,72. A Jókai esetében: 23/20.[13]

A 2007. évi országos kompetenciamérési eredmények szerint a Jókai Mór Általános Iskola az országos átlag alatt, de a kerületi átlag fölött teljesített: az 5. a kerületi rangsorban; mögötte áll a Somogyi, a Lakatos, a Práter.[14] A Jókai és a mögötte álló Somogyi között 43, a kerület legjobban teljesítő, négy ranghellyel előrébb álló iskolája és a Jókai között mindössze 56 pont a különbség! (A Jókai és az Erdélyi között 93, a Jókai és a Práter között pedig 98 pont az eltérés.)

A Jókai Mór Általános Iskola tanulóira költött pénzmennyiség nem kiemelkedően magas. A fajlagos pénzfelhasználásban az önkormányzat által fenntartott kilenc iskolából megelőzi három, s nem túl jelentős, mindössze 50 ezer Ft körüli a különbség további négy intézmény esetén.  Vagyis, kizárólag gazdaságossági szempontból több intézmény megszüntetése is logikusabb, ésszerűbb döntés (lett) volna, mint a Jókaié, s másik négy intézmény pedig körülbelül azonos súlyú érvek alapján (lett) volna megszüntethető.[15]

 

Ezen szempontok figyelmen kívül hagyása nem jogsértő, azonban a közoktatási törvény szerint a mérlegelési eljárás során is kötelező figyelemmel lenni a gyermek mindenek felett álló érdekére és az egyenlő bánásmód követelményére. A törvény megfogalmazásában: A közoktatás szervezésében, irányításában, működtetésében, feladatainak végrehajtásában közreműködők döntéseik, intézkedéseik meghozatalakor a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik figyelembe.. és az egyenlő bánásmód követelményét kötelesek megtartani. ^[16]  

 

A gyermek mindeneke felett álló érdeke akkor érvényesül egy intézmény-átszervezés során, ha a fenntartó a kérdés valamennyi aspektusát a lehető legmélyebben, legaprólékosabban, legkörültekintőbben és felelősségteljesen megvizsgálta. A komplex megközelítésnek része a korábban elért megfelelő színvonal biztosíthatóságának és az aránytalan teher tilalmának a vizsgálata mellett az is, hogy a gyermek fejlődéséhez, képessége, tehetsége kibontakozásához, személyisége fejlesztéséhez minden lehetséges segítséget megkap-e az átszervezést követően is. A halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számának és arányának a vizsgálata ebben a vonatkozásban is elengedhetetlen. 

 

Az egyenlő bánásmód követelménye közvetlenül is tartalmazza ezt az elvárást. A tanuló azon közoktatási törvényben biztosított joga, hogy a vele összehasonlítható helyzetben levő más személyekkel azonos feltételek szerint részesüljön velük azonos színvonalú ellátásban azt is jelenti ugyanis, hogy az integráltan tanítható halmozottan hátrányos helyzetű gyermek a fejlődését leginkább segítő integrált nevelési-oktatási  szolgáltatást kapjon. Következésképp’, egy önkormányzat teljes intézményhálózatát érintő, a gyermek mindenek felett álló érdekével összhangban álló, az egyenlő bánásmód elvárására is figyelemmel lévő döntéshozatal lehetetlen a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számára és arányára vonatkozó korrekt helyzetkép és hatástanulmány nélkül.

 

A jogalkotó egyértelmű akarata olvasható ki abból is, hogy az intézményfenntartói tervezés alapját jelentő intézkedési terv kötelező tartalmi elemei közé beemelte az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedéseket.[17] Ennek értelmezésekor még ki is emeli, hogy a beiskolázási körzethatárok kialakításánál a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók többi tanulóhoz viszonyított arányát 2007. december 31-éig át kell tekinteni az intézkedési terv készítőjének.[18] Így elvileg minden, az intézkedési tervvel szabályozott kérdésnek megkerülhetetlen eleme a halmozottan hátrányos helyzetű tanulókra tett hatás vizsgálata.

Az intézményracionalizálás nem kapcsolódik az elfogadott esélyegyenlőségi programhoz, holott az önkormányzat vállalta, hogy azzal összehangolja az intézkedési tervet, az önkormányzati minőségirányítási programot, valamint a fenntartása alatt működő közoktatási intézmények működtetésével, pedagógiai munkájukat szabályozó dokumentumokat.

 

A Józsefvárosi közoktatási esélyegyenlőségi intézkedési terv elfogadásáról szóló 32/2008. (I.16.) Kt. határozatot az önkormányzat a 209/2008. (IV.9.) Kt. határozattal  módosította.[19]  

A módosított határozatban ez áll[20]:

„A kerület közoktatási intézményeiben jelen van a szegregáció, részben spontán (a szülők a szabad iskolaválasztás révén a magasabb presztízsű óvodákba/iskolákba íratják gyermekeiket), részben az oktatásszervezés ad módot rá a tagozatos osztályok működésével.

A párhuzamos osztályokban általában nem látszik szegregációs tendencia, de némely iskolában egy-egy évfolyam esetén vannak aránytalanságok a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók elosztásánál. /Somogyi: 5. évfolyam 8-35%, Práter: 8. évfolyam 50,30,68 %, Losonci: 1 és 3. évfolyamnál 4-40%, illetve 4-31 %, Vajda: 4,5,6.  évfolyamok esetén 25 % -nál magasabbak az arányok, illetve a Németh iskolában SNI-sek száma aránytalan elosztású az alsó tagozatos, beszédfogyatékos osztályok miatt.”

 

Az elfogadott határozat, mint települési esélyegyenlőségi program számos feladatot jelölt meg. Különös figyelmet érdemel, hogy a feladat-meghatározásra az intézményracionalizálás egyik végrehajtási intézkedése, a beiskolázási körzetek megváltoztatása után került sor; vagyis a feladat feladat maradt!

 

Az esélyegyenlőségi program a következőket is tartalmazza: [21]

1. A kerületben nincsenek megbízható és pontos adatok a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek számáról.

Létre kell hozni egy pontos, naprakész halmozottan hátrányos helyzetű nyilvántartást, együttműködve a Szociális Irodával és a Gyermekjóléti Szolgálattal.

Meg kell teremteni az önkéntes nyilatkozattétel feltételeit, bevonva az érintett szakembereket, erősítve az együttműködést, javaslatot kell tenni ennek módjára.

 

2. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek aránya nem kiegyenlített.

Körzethatárok megvizsgálása és módosítása oly módon, hogy halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek is tartozzanak minden intézmény körzetébe. Ezzel párhuzamosan a szülők tájékoztatása és meggyőzése.

A kislétszámú, illetve emelt szintű osztályok indításának körülményeinek felülvizsgálata.

A nagyobb arányban hh/hhh gyerekeket nevelő iskolák pedagógiai programjának felülvizsgálata, módosítása, infrastrukturális, módszertani és integrációs fejlesztéssel a nem hátrányos helyzetű családok gyerekeinek odavonzása érdekében.

 

3. Az országos kompetencia-méréseken a kerület iskolái teljesítménye átlag körüli, illetve egy–egy iskolánál annál magasabb, lényegesen átlag alatt teljesítenek a Lakatos Menyhért Általános Iskolában. A vizsgált területek mindegyikén az iskola eredményei 65%-osak. Az egyes évfolyamok osztályaiban/csoportjaiban a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya 25%-nál magasabb arányban eltér egymástól. 

Oktatásszervezési terv készítése a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók kiegyenlített arányú elhelyezésére az oktatási feltételek egyenlő biztosítása érdekében, különös tekintettel az emelt szintű osztályokra.

 

Az intézményracionalizálásra vonatkozó, 2008. február 27-ei szándéknyilatkozathoz tartozó előterjesztés szerint alapvetően[22]három célt kívánt az átszervezéssel elérni az önkormányzat: költséghatékony, színvonalas közoktatási feladatellátást, és a nívós pedagógiai munka révén pedig a kerületi gyermekeknek a józsefvárosi közoktatási intézményhálózatban tartása, visszavonzását. „A racionalizált intézménykihasználtság révén megtakarított erő az intézmények infrastrukturális és pedagógiai megújítására fordítható. A kerületi közoktatás strukturális átalakítása a méretgazdaságosságot, tartalmi fejlesztése a további szűkülés megakadályozását, a tanulói létszám növelését célozza.”

 

Az iskolai körzetek módosításáról szóló 154/2008. (III. 12.) Kt. határozat előterjesztése szerint az intézkedés két célt szolgált: a szándéknyilatkozat által elérni kívánt célok támogatását, és „a szegregáció megszüntetésére irányuló törekvés”-t.

 

Az utóbbi cél kapcsán (ismételten) megjegyzem, hogy az előterjesztés semmilyen adatot nem tartalmaz a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számáról és iskolák közötti eloszlásáról. Az intézkedés eredménytelenségét pedig jelzi a később elfogadott esélyegyenlőségi program.

 

A Józsefvárosi Önkormányzat fenntartásában működő közoktatási intézmények átszervezésével kapcsolatos fenntartói döntések címet viselő 290/2008. (V.15.) Kt. határozat írásbeli előterjesztése[23] szerint „az intézményhálózat racionalizálására vonatkozó javaslatok meghozatalára azért volt szükség, mert a közoktatási intézmények épületének kihasználtsága alacsony. A fenntartó törekvése az, hogy intézményeinek kihasználtsági mutatója olyan mértékű legyen, mellyel biztosítani tudja a gazdaságos működtetést.”

 

Ha a célkitűzés(eke)t összevetjük azzal, hogy az önkormányzat a körzethatárokat a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számára és arányára vonatkozó mély elemzés nélkül valósította meg, illetve további tagozatos (kéttannyelvű, sport) osztályok indítását is támogatja, kimondható, hogy az intézményracionalitás mögött ugyan nem bizonyítható minden kétséget kizáróan a szegregálási szándék, de  ki sem zárható.

 

Ebben a vonatkozásban ismételten hangsúlyozom, hogy Józsefváros közoktatási esélyegyenlőségi programja szerint a szegregációra „részben az oktatásszervezés ad módot …a tagozatos osztályok működésével.” Benga Oláh Tibor már idézett álláspontja  szerint a Práter Utcai Általános Iskolában,  a Németh László Általános Iskolában, az Erdélyi Utcai (a Lakotos Menyhért) Általános Iskolában a cigány tanulók aránya kimagasló. Az esélyegyenlőségi program pedig e vélemény megalapozottságát alátámasztja, amikor  arra mutat rá, hogy míg a Deák Diák Általános Iskolában 5,4%, addig pl. a Práter Utcai Általános Iskolában 37, a Lakatos Menyhért  Általános iskolában pedig 60%  a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek aránya.

 

Az intézményracionalizálás irányait azonban nem a szegregáció felszámolásának, vagy legalább jelentős mérséklésének az akarata határozta meg. 

 

 

VI. Összegzés

 

Megállapítható, hogy az intézményracionalizálási eljárás során az önkormányzat megsértette az intézkedési terv módosításával, az intézmény-megszüntetéssel, átszervezéssel kapcsolatos véleményeztetési eljárásra, a cigány kisebbségi önkormányzatokat megillető egyetértési és véleményezési jogokra vonatkozó jogszabályokat. Joghatások kiváltására alkalmatlan volt a fővárosi önkormányzat szakvéleménye. Ezen hibák külön-külön is megalapozzák „A Józsefvárosi Önkormányzat fenntartásában működő közoktatási intézmények átszervezésével kapcsolatos fenntartói döntések” címet viselő, 290/2008. (V. 15.) Kt. határozat jogellenességét.   

 

Megállapítható, hogy a döntés-előkészítés nem volt kellően körültekintő[24]: az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség szempontjai nem jutottak érvényre.  A döntésnek alapvetően gazdaságossági szempontjai voltak, amelyeket az önkormányzat csak formálisan és felszínesen kapcsolt össze a szegregáció elleni fellépési kötelezettséggel.[25]Az intézményracionalizálásról szóló határozat tehát tartalmában is sérti a gyermek mindenek felett álló érdekét, sőt, a szegregálási szándék sem zárható ki.

 

 

VII. Intézkedések

 

VII.1. A feltárt alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján, az alábbi

kezdeményezésekkel

 

fordulok Budapest VIII. Kerület  Józsefváros Önkormányzata Képviselő-testületéhez:

 

1. Helyezze hatályon kívül a körzethatárok módosításáról szóló 154/2008. (III. 12.) Kt. határozatot.

 

2. Tájékoztassa az érintett szülőket, hogy gyermeküket az eredeti, kötelező felvételt biztosító iskolába (vissza)írathatják.

 

3. Helyezze hatályon kívül a „Józsefvárosi Önkormányzat fenntartásában működő közoktatási intézmények átszervezésével kapcsolatos fenntartói döntések” címet viselő 290/2008. (V.15.) Kt. határozatot.

 

4. Haladéktalanul állítsa le a 290/2008. (V.15.) Kt. határozat végrehajtása érdekében folyamatban lévő intézkedéseket, munkákat.

 

5. Részletes útmutatóval tájékoztassa az érintett intézményvezetőket a 154/2008. (III. 12),   és a 290/2008. (V.15.) Kt.  határozatok meghozatala előtti állapot helyreállításához szükséges intézkedésekről.

 

 

VII.2. A jövőbeni jogsértések elkerülése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján, az alábbi

kezdeményezésekkel

 

fordulok Budapest VIII. Kerület  Józsefváros Önkormányzata Képviselő-testületéhez:

 

1.      A Kotv. 85.§ (4) és a 132. § (6) bekezdése szerinti tartalommal módosítsa az intézkedési tervet.

 

2.      Az intézkedési terv módosítását előzze meg a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számára és arányára, a szegregációra vonatkozó korrekt áttekintés és hatástanulmány annak érdekében, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekével összhangban álló, az egyenlő bánásmód elvárására is figyelemmel lévő döntés születhessen.  

 

3.      A módosítás során, a Józsefvárosi Közoktatási Esélyegyenlőségi Intézkedési Terv címen elfogadott esélyegyenlőségi programban vállaltak szerint, hangolja össze az önkormányzati intézkedési tervet az esélyegyenlőségi programmal.

 

4.      A módosítás során legyen figyelemmel arra, hogy az intézkedési tervnek az intézményfenntartás, működtetés, intézménymegszüntetés és átszervezés fő vonalait tartalmaznia kell. 

 

5.      Közoktatási intézményei esetleges átszervezése, megszüntetése esetén a gazdasági racionalitás és a szegregáció elleni fellépési kötelezettséget  hangolja össze. 

 

6.      Külön véleményeztetési eljárásban módosítsa az intézkedési tervet, amennyiben az az átszervezés, intézménymegszüntetés szándékát nem tartalmazza. 

 

7.      Az intézkedési terv értékelését és szükség szerinti felülvizsgálatát kétévenként végezze el.

 

8.      A szülők, a tanulók és más érdekeltek véleményeztetési eljárását úgy folytassa le, hogy a vélemények érdemben befolyásolhassák az álláspontját.

 

9.      A kisebbségi önkormányzatot megillető egyetértési és véleményezési jogokat a törvényi határidők figyelembe vételével, előzetesen, valamennyi lényeges  információ rendelkezésre bocsátásával  biztosítsa.

 

10.  Minden intézményfenntartói jogkörben hozott döntése, intézkedése meghozatalakor a gyermek mindenek felett álló érdekét vegye figyelembe, és az egyenlő bánásmód követelményét tartsa meg.

 

 

VII.3. Ha Józsefváros Önkormányzata kezdeményezéseimmel nem értene egyet, akkor a feltárt alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében, az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján, az alábbi

ajánlásokkal

 

fordulok a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez:

 

1. A Hivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva, a hatályon kívül helyezést kezdeményezve, tegyen törvényességi észrevételt a körzethatárok módosításáról szóló 154/2008. (III. 12.) Kt. határozattal szemben.

 

2. A Hivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva, a hatályon kívül helyezést kezdeményezve, tegyen törvényességi észrevételt a „Józsefvárosi Önkormányzat fenntartásában működő közoktatási intézmények átszervezésével kapcsolatos fenntartói döntések” címet viselő 290/2008. (V.15.) Kt. határozattal szemben.

 

 

VII.4. A feltárt alkotmányos visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében, az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján, az alábbi

ajánlással

 

fordulok a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez:

 

A Hivatal törvényességi észrevételben hívja fel a Fővárosi Önkormányzatot a jogsértő szakvélemény-adási gyakorlatának a megszüntetésére.

 

 

VII.5. A feltárt alkotmányos visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján, az alábbi

kezdeményezéssel

 

fordulok Józsefváros Roma Önkormányzata Képviselő-testületéhez: 

Az egyetértési jog felelősségteljes gyakorlása érdekében egyetértő nyilatkozatot csak akkor adjon, ha a döntéshez szükséges valamennyi lényeges információt előzetesen megkapta. 

Budapest, 2008. június 11.

                                                                                                          Dr. Kállai Ernő

 

Függelék

 

A Józsefvárosi Önkormányzat fenntartásában működő közoktatási intézmények átszervezéséről kapcsolatos fenntartói döntések című 290/2008. (V.15.) Kt. határozat

 

Képviselő-testület:

1.        a Jókai Mór Általános Iskolát (1081 Budapest, Köztársaság tér 4.) jogutóddal megszünteti 2008. augusztus 1. napjával. Jogutód intézmény a Somogyi Béla Utcai Általános Iskola (1085 Budapest, Somogyi Béla utca 9-15.),

2.        a Jókai Mór Általános Iskola – előzetesen felvett leltár alapján – berendezési tárgyai és eszközei a jogutód intézmény vagyonába kerül,

3.        felhatalmazza a Somogyi Béla Utcai Általános Iskola igazgatóját, hogy a Jókai Mór Általános Iskola beköltöztetéséhez szükséges épület átalakítási és felújítási munkákat a közbeszerzési törvény előírásainak betartásával végeztesse el,

4.        2008. július 31. napjával visszavonja vezetői megbízását Gáspárné Vágási Juliannának, a Jókai Mór Általános Iskola (1081 Budapest, Köztársaság tér 4.) igazgatójának, a Képviselő-testület jelen határozata alapján,

5.         a Deák Diák Általános Iskolát (1089 Budapest, Orczy út 3-5.) átszervezi 2008. augusztus 1. napjával úgy, hogy az intézmény székhelye a 1081 Budapest, Köztársaság tér 4. szám alatti épület lesz,

6.        felhatalmazza a Deák Diák Általános Iskola igazgatóját, hogy a Köztársaság tér 4. szám alatti költöztetéshez szükséges épület átalakítási és felújítási munkákat a közbeszerzési törvény előírásainak betartásával végeztesse el,

7.        felkéri a Polgármesteri Hivatalt, hogy a Jókai Mór Általános Iskola és a Deák Diák Általános Iskola költöztetésének leggazdaságosabb módját határozza meg és ennek figyelembe vételével történjen az intézmények költöztetése,

8.        a Józsefvárosi Zeneiskolát (1082 Budapest, Nap utca 33.) átszervezi 2010. augusztus 1. napjával úgy, hogy az intézmény székhelye a 1082 Budapest, Práter utca 15. szám alatti épület lesz,

9.        a Napközi Otthonos Óvodát (1084 Budapest, Tolnai Lajos u. 19.) 2008. július 15. napjával jogutóddal megszünteti. A jogutód intézmény a Napközi Otthonos Óvoda (1084 Budapest, Tolnai Lajos u. 7-9.),

10.    a Napközi Otthonos Óvoda (1084 Budapest, Tolnai Lajos u. 19.) – előzetesen felvett leltár alapján – berendezési tárgyai és eszközei a jogutód intézmény vagyonába kerül,

11.    a Napközi Otthonos Óvodát (1084 Budapest, Tolnai Lajos u. 7-9.) 2008. július 15. napjával átszervezi úgy, hogy az intézmény telephelye lesz a Tolnai Lajos utca 19. szám alatti épület,

12.    A Józsefvárosi Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Központ és Általános Iskola (1084 Budapest, Tolnai Lajos utca 11-15.),

a Lakatos Menyhért Általános Iskola és Gimnázium (1086 Budapest, Erdélyi u. 6-

8.),

a Losonci Téri Általános Iskola ((1083 Budapest, Losonci tér 1.),

a Práter Ének-zene Tagozatos Általános Iskola (1082 Budapest, Práter u.15.),

 a Somogyi Béla Utcai Általános Iskola (1085 Budapest, Somogyi Béla utca 9-15.),

 a Vajda Péter Ének-zenei Általános és Sportiskola (1089 Budapest, Vajda Péter u. 25-31.)

Józsefvárosi Zeneiskola önálló gazdálkodó jogkörét megszünteti és 2008. július 01-től részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervként működteti. A részben önállóan gazdálkodó intézmények pénzügyi-gazdasági tevékenységét az önállóan gazdálkodó Németh László Angol Testnevelés Tagozatos Általános Iskola látja el.

A Deák Diák Általános Iskola és a Józsefvárosi Nevelési Tanácsadó részben önállóan gazdálkodó intézmények pénzügyi-gazdasági tevékenységét 2008. július 01-től az önállóan gazdálkodó Németh László Angol Testnevelés Tagozatos Általános Iskola látja el.

A gazdálkodási jogkör átalakítása nem érinti az intézmények előirányzatok feletti teljes jogkörű rendelkezését.

Az önállóan és a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek közötti megállapodásnak tartalmaznia kell a munkamegosztás és felelősségvállalás rendjét. A költségvetési szervek közötti megállapodást a fenntartó hagyja jóvá.

A részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek saját intézményük vonatkozásában szakmai és gazdasági döntéseiket önállóan hozzák meg.

13.    felhatalmazza az átszervezésre kerülő intézmények vezetőit, hogy munkáltatói jogkörükben eljárva tájékoztassák az intézmények dolgozóit a fenntartó döntéséről,

14.    előírja az átszervezésre kerülő intézmények vezetőinek, hogy munkáltatói jogkörükben eljárva gondoskodjanak a jogszabályokban előírt munkáltatói intézkedésekről,

15.     felkéri a polgármestert, hogy az átszervezésre kerülő intézmények alapító okiratainak módosítását, valamint a megszüntetésre kerülő intézmények megszüntető okiratát a képviselő-testület 2008. júliusi ülésére készítse elő,

16.    felkéri polgármestert, hogy az 1-12. pontok szerint átszervezésre kerülő intézmények álláshelyeit vizsgálja felül és terjessze a képviselő-testület 2008. júniusi ülésére,

17.     a Somogyi Béla Utcai Általános Iskola 2008. évi költségvetésében 13.917.360 Ft az épületben szükséges felújítási munkák elvégeztetéséhez, a műszaki ellenőr díjára, a lámpatestek cseréjére és négy tanterem bútorzatának cseréjére 2.257.804 Ft összeget biztosít a fejlesztési keret terhére, az iskola közalkalmazottainak többletmunkájának díjazására 3.096.000 Ft összeget (járulékokkal együtt) biztosít a fejlesztési keret terhére.

18.    a Somogyi Béla Utcai Általános Iskola 2008. évi költségvetésében 5.520.000Ft összeget biztosít a fejlesztési keret terhére a Jókai Mór Általános Iskola épületéből történő elköltöztetéséhez szükséges szállítási munkálatokra,

19.    a Deák Diák Általános Iskola 2008. évi költségvetésében 19.200.000 Ft összeget biztosít a fejlesztési keret terhére a Köztársaság tér 4. szám alatti épületben szükséges átalakítási és felújítási munkák elvégeztetéséhez,

20.     a Deák Diák Általános Iskola 2008. évi költségvetésében 7.475.966 Ft összeget biztosít a fejlesztési keret terhére az épületéből történő elköltöztetéséhez szükséges szállítási munkálatokra, takarításra, SULINET áttelepítésére, interaktív táblák le és felszerelésére,  világítás módosítására, tantermi, irodai bútorok, polcok, elhasználódott öltözőszekrények, textiliák, függönyök pótlására, klíma berendezések le-felszerelésésre, internet hálózat kiépítésére, az iskola közalkalmazottainak többletmunkájának díjazására 5.800.000 Ft összeget (járulékokkal együtt) biztosít a fejlesztési keret terhére,

21.    előzetes kötelezettséget vállal arra, hogy a 16., 17., 18., 19. pontban foglalt pénzösszegeket az intézmények költségvetésében céljellegű előirányzatként biztosítja a 2008. évi költségvetés terhére.